基層政府治理變遷的制度分析[1]

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1、10基層政府治理變遷的制度分析[1]以四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選為個案北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系唐娟?主要內(nèi)容：四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)于1998年12月舉行了全國第一例鄉(xiāng)長直選，本文據(jù)此提出一種新的制度變遷理論假設(shè)，即“雙向回應(yīng)”型制度變遷模型，并分析了它的發(fā)展基礎(chǔ)。認(rèn)為目前中國基層社會和基層政府的合作創(chuàng)新，標(biāo)明中國的制度變遷正進(jìn)入上下互動的“雙向回應(yīng)”階段。直選鄉(xiāng)長這一新的制度設(shè)計與實(shí)施，使當(dāng)?shù)毓彩挛锏闹卫慝@得了比較有效的“選擇性刺激”，推動了鄉(xiāng)域自主治理的進(jìn)程。當(dāng)然，這一剛剛出現(xiàn)的新生制度還帶有其特定的脆弱性。一引言中國改革開放20余年來，政府步入治道變革進(jìn)程，過

2、去純粹的計劃型政府正向市場型政府轉(zhuǎn)變，決策集權(quán)型政府向民主參與型政府轉(zhuǎn)變，單一權(quán)力中心的政府治理正向權(quán)威分散的多中心政府治理轉(zhuǎn)變。其中，多中心治理方式的萌生引起社會各界關(guān)注，它主要體現(xiàn)在中央政府──過去唯一的權(quán)力中心對地方政府的放權(quán)讓利以及政府還權(quán)于社會。社會利益的多元化和地方自主治理程度的提高，反過來又進(jìn)一步推動中國政府系統(tǒng)治理變革不斷深化。研究治理過程中存在的諸多因素，如集體行動者之間的權(quán)力依賴，多部門之間的合作、公私部門之間的責(zé)權(quán)劃分、政府的組織框架、政府的任務(wù)和管理方式、社會自治網(wǎng)絡(luò)及其功能等，都必須借助于“制度”這個最核心的變量。公共事物治理模式的轉(zhuǎn)換和治理績效的變化

3、都與制度變遷有關(guān)。如果說改革開放之前和改革開放之初中國制度變遷的方式還是帶有強(qiáng)制性的自上而下的供給主導(dǎo)型變遷，那么，隨著市場化改革的深入進(jìn)行，這種方式正在演化為一種新的、上下互動的、雙向回應(yīng)型變遷。在中央政府、地方政府、社會公眾各方利益需求上下相互回應(yīng)的流程中，地方政府尤其是作為基層政府的縣鄉(xiāng)級政府由于距離社會公眾生活最近，因而具備了春江水暖鴨先知的便利，最先感應(yīng)到民眾的需要以及需要受挫而引發(fā)的社會及政治問題，同時又由于20余年改革開放所形成的地方利益的相對獨(dú)立化，因此，基層政府和民眾為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，結(jié)成了一種新的合作博弈關(guān)系，共同成為制度變遷的初級行動團(tuán)體。四川省遂寧市市中區(qū)

4、政府，基于對當(dāng)?shù)孛癖妼γ撠氈赂坏膹?qiáng)烈愿望和對官員腐敗的強(qiáng)烈不滿的回應(yīng)，于1998年6月——11月在四川省乃至在全國率先實(shí)施了四例鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公選。在公選過程中，又基于對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要求由自己直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的回應(yīng)，于同年12月進(jìn)行了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點(diǎn)，試點(diǎn)就在步云鄉(xiāng)。這是中國第一例鄉(xiāng)長直選，是可以被載入中國政治發(fā)展史冊的制度創(chuàng)新。本文基于此案例，提出并分析目前中國正在出現(xiàn)的雙向回應(yīng)型制度變遷方式，指出在目前的雙向回應(yīng)制度變遷流程中，基層政府和民眾正在變成新制度供給的先行者。?二雙向回應(yīng)型制度變遷：一種新的制度變遷方式?10制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易的過程，具體地講，制度變

5、遷是一種目標(biāo)模式——效益更高的制度對起點(diǎn)模式——原有制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過程。制度變遷的主體分為初級行動團(tuán)體和次級行動團(tuán)體。初級行動團(tuán)體預(yù)期到一些它現(xiàn)時不能獲得的收入，但只要改變制度安排的結(jié)構(gòu)就能獲得這些收入。初級行動團(tuán)體的決策支配制度創(chuàng)新的過程。在任何社會中，初級行動團(tuán)體是制度變遷的主力軍。次級行動團(tuán)體幫助初級行動團(tuán)體為獲取收入所進(jìn)行的一些制度變遷，它做出一些策略性決定以獲取收入，如果它能夠獲得法律賦予的若干權(quán)力，就能夠使初級行動團(tuán)體的部分額外收入轉(zhuǎn)化到它的手中。在不同的制度環(huán)境中，制度變遷的方式是不同的，初級行動團(tuán)體和次級行動團(tuán)體的扮演者也是不同的。諾斯認(rèn)為，制度變遷具有

6、路徑依賴。有兩個因素決定制度變遷的路徑：收益遞增和不完全的市場。在收益遞增和市場不完全性增強(qiáng)的情況下，制度變遷的路徑機(jī)制會自行強(qiáng)化并發(fā)揮作用，這些機(jī)制是：1、隨著一項(xiàng)新制度的推行，設(shè)計該項(xiàng)制度的初始成本、追加成本會逐漸下降；2、學(xué)習(xí)效應(yīng)，即適應(yīng)新制度而產(chǎn)生的組織會抓住制度框架提供的獲利機(jī)會從事獲利行為；3、協(xié)調(diào)效應(yīng)，即通過適應(yīng)新制度而產(chǎn)生的組織與其他組織締約，以及具有互利性組織的生產(chǎn)與對制度的進(jìn)一步投資，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)效應(yīng)。更為重要的是，一項(xiàng)正式規(guī)則的產(chǎn)生將導(dǎo)致其他正式規(guī)則及一系列非正式規(guī)則的產(chǎn)生，以補(bǔ)充和協(xié)調(diào)這項(xiàng)正式規(guī)則發(fā)揮作用；4、適應(yīng)性預(yù)期，即隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，將

7、減少這項(xiàng)制度持久下去的不確定性.[2]制度變遷的方式有兩種，一是自下而上的需求誘致型變遷，二是自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷。在市場力量雄厚的社會，需求誘致型變遷是主要的制度變遷方式。對于一個政府長期集權(quán)且市場不發(fā)達(dá)的的國家而言，供給主導(dǎo)型制度變遷起著主要作用。本文認(rèn)為，即使在以供給主導(dǎo)型制度變遷為主要方式的國家里，也不能說需求誘致型變遷不重要。實(shí)際上，在任何社會中，社會需求都是制度變遷的必要條件。因此，這兩種方式的劃分不應(yīng)該是絕對的，在全球性市場化改革的浪潮中，一些界于這兩種方式之間的新的制