地方債風(fēng)險(xiǎn)化解措施與市政債試點(diǎn)的重要意義

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1、地方債風(fēng)險(xiǎn)化解措施與市政債試點(diǎn)的重要意義摘要：市政債是防范和化解當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)探索，但它不僅是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的債券發(fā)行，更是一個(gè)涵蓋法律、財(cái)政、金融等諸多領(lǐng)域改革的系統(tǒng)工程。從2013年12月10日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神看，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將是2014年經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。準(zhǔn)確理解這一政策含意，防范和化解潛藏在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)，需要疏堵結(jié)合，綜合施策。在諸多應(yīng)對(duì)之策中，發(fā)行規(guī)范的市政債應(yīng)當(dāng)是“多解”中的一個(gè)“解”。政策解讀與風(fēng)險(xiǎn)分析　　近年來(lái)，地方政府融資需求膨脹，債務(wù)規(guī)模迅速攀升，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

2、不斷加大。審計(jì)署公告顯示，至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.8億元，增長(zhǎng)約13%；36個(gè)地方政府本級(jí)中超過(guò)半數(shù)（4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)）承諾以土地出讓收入為償債的債務(wù)余額7746.97億元，占其負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。由于眾所周知的原因，土地財(cái)政顯然是不可持續(xù)的。另外，目前的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要集中于基層政府。在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府中，在事權(quán)不減的情況下，層級(jí)越低的地方政府財(cái)政分成越低（即預(yù)算內(nèi)收入越少），舉債沖動(dòng)越大

3、，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也越大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各級(jí)政府中市、縣級(jí)政府債務(wù)占比達(dá)到70%左右?！　?duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要做好防范工作，確?，F(xiàn)行經(jīng)濟(jì)中潛在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不被引爆，至少不因地方政府債務(wù)問(wèn)題引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；其次要做好化解工作，消減存量債務(wù)，盡快將總規(guī)模降下來(lái)。做好防范工作，需要注意兩個(gè)問(wèn)題。一是控制增量。地方政府現(xiàn)有各類隱性負(fù)債，大多是通過(guò)“走后門”形成的。因此，當(dāng)務(wù)之急是堵住“后門”，防止地方政府繼續(xù)大規(guī)模增加負(fù)債，特別是那些規(guī)避監(jiān)管的各類隱性負(fù)債。二是降低存量。對(duì)于地方政府的存量債務(wù)，應(yīng)當(dāng)在摸清底細(xì)后，分

4、門別類，逐步清理，落實(shí)還款。2013年7月底，中央部委派審計(jì)部門對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，摸清了大致底細(xì)。但是，目前社會(huì)各方依然對(duì)地方政府債務(wù)的還款感到擔(dān)憂，希望看到具有剛性的償債保障。另外，地方債務(wù)不規(guī)范、缺乏透明度、過(guò)于依賴土地轉(zhuǎn)讓也是外界產(chǎn)生疑慮的一個(gè)重要原因。地方大量舉債，其底氣主要來(lái)自于出售土地。但由于土地資源畢竟有限，加之房地產(chǎn)泡沫在部分地方已經(jīng)開始顯現(xiàn)，土地財(cái)政的可持續(xù)性值得懷疑?！　∧壳暗胤秸谫Y以銀行貸款為主，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系轉(zhuǎn)移的速度和集聚的程度不斷增加。銀行貸款無(wú)論是在利率、期限

5、，還是在工具選擇上，都難以適應(yīng)融資期限長(zhǎng)、規(guī)模大的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目。在利率上，貸款融資成本高，政府的公益類項(xiàng)目收益低，難以償付；在期限上，中長(zhǎng)期貸款占比上升導(dǎo)致銀行資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配，流動(dòng)性下降，計(jì)提準(zhǔn)備和風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)上升；在融資工具上，按融資主體分類，融資平臺(tái)公司是最為重要的舉債機(jī)構(gòu)，占比接近一半，運(yùn)用的融資工具最廣泛，包括貸款、債券、短期融資券、中期票據(jù)等，其中間接融資占比過(guò)半，除了銀行貸款外，相當(dāng)一部分為委托貸款、信托貸款以及金融交叉性產(chǎn)品（見圖1）。可見，地方政府融資涉及的金融產(chǎn)業(yè)鏈越來(lái)越復(fù)雜，造成杠桿率難以估算，

6、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積較快。防范與化解之策　　鑒于目前的風(fēng)險(xiǎn)隱患主要潛藏在存量中的情況，“不引爆”是對(duì)待存量債務(wù)的一個(gè)基本原則。所謂“不引爆”，也就是不觸發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行格局下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦引爆，將必然引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。這是由中國(guó)獨(dú)特的體制格局決定的?！　∈紫?，從歷來(lái)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)處置的實(shí)踐看，無(wú)論是哪一級(jí)財(cái)政出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，最終的兜底責(zé)任都將由中央財(cái)政承擔(dān)。這是基于多種因素形成的。盡管我國(guó)財(cái)政實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé)、分灶吃飯”的體制，但它并未改變中央財(cái)政作為“最后責(zé)任人”在國(guó)家財(cái)政治理體系中的角色。地方財(cái)

7、政對(duì)中央財(cái)政長(zhǎng)期形成的依賴關(guān)系，在法理上有其合法性、合理性?！∑浯危瑥呢?cái)政與中央銀行的關(guān)系來(lái)看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)傳導(dǎo)至金融體系。盡管地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不直接表現(xiàn)為金融風(fēng)險(xiǎn)，但是，如果地方政府債務(wù)引發(fā)財(cái)政危機(jī)，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)出現(xiàn)重大危機(jī)，并直接擴(kuò)散到金融體系特別是銀行體系，歐債危機(jī)已經(jīng)對(duì)此做了最好的注解。財(cái)政危機(jī)引發(fā)金融危機(jī)，似乎不是一個(gè)懸念。關(guān)鍵的問(wèn)題是，由財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致的銀行危機(jī)、金融危機(jī)，最終需要借助中央銀行這個(gè)“最后貸款人”加以救助和化解。無(wú)論是美聯(lián)儲(chǔ)還是歐洲央行，在本輪金融危機(jī)應(yīng)對(duì)中，無(wú)一不最后承擔(dān)這

8、樣的“埋單”角色。中央銀行這樣的救助，既是被迫的，也是眾多解決方案中最為有效的。除此之外，本輪危機(jī)中尚未看到更有效的解決之策。當(dāng)然，緊縮財(cái)政也是一個(gè)重要措施，但是，緊縮財(cái)政導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退也是顯而易見的。況且，在危機(jī)階段緊縮財(cái)政，也不符合凱恩斯主義關(guān)于擴(kuò)張性財(cái)政政策有利于消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基本觀點(diǎn)。中央銀行的救助必然需要借助擴(kuò)張性的貨幣政策工具和手段，其直接代價(jià)就是導(dǎo)致顯性或隱性的通貨膨脹