快速城市化背景下非農(nóng)建設(shè)用地管理研究——以深圳為例

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1、快速城市化背景下非農(nóng)建設(shè)用地管理研究——以深圳為例摘要：本文以深圳特區(qū)外2004年城市化轉(zhuǎn)地過程中劃定的非農(nóng)建設(shè)用地為對(duì)象，深入分析快速城市化背景下非農(nóng)建設(shè)用地管理在與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)、置換調(diào)整及其與城市更新改造的結(jié)合、入市流轉(zhuǎn)等方面存在的主要問題，提出“嚴(yán)格規(guī)范管理、保障發(fā)展權(quán)利、消化歷史問題、提升建設(shè)水準(zhǔn)”的管理原則，并從非農(nóng)建設(shè)用地與規(guī)劃協(xié)調(diào)、合理進(jìn)行置換調(diào)整、加強(qiáng)與城市更新改造結(jié)合、逐步推動(dòng)非農(nóng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)四方面給予相應(yīng)的對(duì)策與建議。關(guān)鍵詞：深圳非農(nóng)建設(shè)用地管理Abstract:ThisarticlethenonagriculturalconstructionitsbytheSh

2、enzhenspecialzoneoutsideusesistheobject,underthethoroughanalysisfasturbanizationbackgroundthenonagriculturalconstructionusestomanageinentadjustmentandationunion,enteringthemarketpaststhemainquestionanagement,safeguarddevelopmentright,digestionquestionofapoliticalnature,promotionconstructionstanda

3、rd”themanagementprinciple,andusesandtheplancoordinationfromthenonagriculturalconstruction,carriesonthereplacementadjustment,theenhancementandthecityreneationunionreasonably,impelsthenonagriculturalconstructiontousegraduallytoenterthemarketeasureandthesuggestion.Keyent1.城市化下的非農(nóng)建設(shè)用地城市化是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必

4、然產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的過程，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的必經(jīng)之路。在快速城市化中，除了國有建設(shè)用地能夠直接為城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)峁┛臻g外，屬于集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地也扮演了至關(guān)重要的角色。一方面，政府通過土地征用，將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，然后按照城市國有土地進(jìn)行出讓和建設(shè)，在中國許多發(fā)達(dá)地區(qū)的城市中，集體土地幾乎成為了唯一或基本的土地來源，為城市建設(shè)用地增長提供重要的空間資源，例如多個(gè)城市在城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學(xué)城等項(xiàng)目；另一方面，農(nóng)村集體組織使用非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造了農(nóng)村工業(yè)占據(jù)全國工業(yè)半壁江山的局面，

5、成為農(nóng)村集體資本積累的重要來源，并且出現(xiàn)了城中村、集體所有工業(yè)區(qū)與城市其他功能用地交錯(cuò)連片的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，進(jìn)一步加速推動(dòng)城市建設(shè)。然而，由于我國實(shí)行城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，現(xiàn)行法律對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格限制，但伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，集體非農(nóng)建設(shè)用地的使用早已超出目前運(yùn)轉(zhuǎn)的國家地政管理行政體系的監(jiān)管和約束。在地方政府的默許或不作為下，地方發(fā)展不斷突破國家政策和土地管制要求，集體土地所有者通過出讓、出租、私賣等非法形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，造成非農(nóng)建設(shè)用地隱形入市，實(shí)質(zhì)性地成為建設(shè)用地直接的重要供應(yīng)者。這種非農(nóng)建設(shè)用地高速無序擴(kuò)張、空間分散并低效開發(fā)的現(xiàn)象，導(dǎo)致城市整體發(fā)展不協(xié)調(diào)，土地市場

6、管理混亂，土地價(jià)值流失和土地資源浪費(fèi)等問題。深圳作為中國城市發(fā)展最快的城市之一，已出現(xiàn)了“四個(gè)難以為繼”的發(fā)展問題。深圳市原集體建設(shè)用地包括名義上劃定的非農(nóng)建設(shè)用地以及當(dāng)前實(shí)際上有原村民或繼受單位掌握的已建設(shè)用地或未建設(shè)空地，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前全市原集體建設(shè)用地的規(guī)模將近300平方公里。由于歷史原因，原集體建設(shè)用地上存在著五花八門的政策和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，無法直接納入現(xiàn)行常規(guī)國有土地的管理渠道。在深圳市土地資源緊約束的背景下，這部分既無法作為有效土地供應(yīng)于需求、又不適用于相關(guān)土地效益提升計(jì)劃的原集體建設(shè)用地，成為制約深圳土地資源的高效配置和合理利用的關(guān)鍵所在。盡管2004年全面城市化使深圳全市土

7、地名義上已轉(zhuǎn)為國有，但事實(shí)上當(dāng)前大量原集體土地（包括已建和未建用地）的實(shí)際使用權(quán)仍掌握在原村民或繼受單位手中，既不具有合法產(chǎn)權(quán)，又得不到應(yīng)有的管控，處于產(chǎn)權(quán)和管理的“真空”狀態(tài)，并且涉及復(fù)雜的歷史遺留問題。其中，2004年城市化轉(zhuǎn)地過程中劃定的非農(nóng)建設(shè)用地是政府承諾給原村民合法利用用地中的主要組成部分，屬于原集體建設(shè)用地的一種類型，用地內(nèi)涵和相關(guān)政策相對(duì)明確，而且是當(dāng)前深圳原集體土地管理的重點(diǎn)之一。本文以深圳特區(qū)外這種“