論依法行政主體障礙及對策

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1、論依法行政主體障礙及對策　　依法行政的主體障礙是指承擔依法行政職能的組織實體和其構成分子主觀意識和客觀行為上的諸種變態(tài)，該變態(tài)既違反了現(xiàn)代行政法的總原則，又違反了國家為行政權行使所設計的法律規(guī)則，阻滯了依法行政循著自己的軌跡順利發(fā)展。筆者試就此問題及其對策提出見解，以求教于同仁?！　∫?、依法行政主體障礙的意識表現(xiàn)　　依法行政主體障礙的意識表現(xiàn)，是行政主體在意識上對依法行政的障礙因素。依法行政主體包括機構實體和機構實體的構成人員兩個方面，那么，依法行政主體障礙在意識上的表現(xiàn)亦是由此二方面派生并表現(xiàn)出來的。機構實體的意識

2、是高度抽象化了的存在物，它作為某種評價準則連結著機構實體中的各種客觀存在物，如上下級之間、平行機構之間、公職人員在法律規(guī)范之外的聯(lián)系規(guī)則。這些抽象的、屬于意識狀態(tài)的聯(lián)系規(guī)則可以說是行政系統(tǒng)內部的道德規(guī)范，或稱之為行政倫理準則。這些準則的產(chǎn)生不是由法律規(guī)范加以規(guī)定的，而是由行政權的本質屬性、行政權的運轉規(guī)律、行政權所體現(xiàn)的社會意志所決定的，違反上述三者的行政倫理準則就是變態(tài)的倫理準則。機構實體中構成人員的意識因素就是存在于各個行政人員內心的心理因素，它是基于行政人員個人而言的，所反映的是行政人員個人的心理。行政人員個人

3、健康的心理來自于其所行使的行政職權的本質，來自于行政職權運行過程中的內在規(guī)定性、來自于行政法制的第二性反映等。如果行政人員的心理意識違背了此三者，或者其心理意識與這三個東西的本質是一種背反關系時，其所產(chǎn)生的心理就是變態(tài)的行政心理，本文重點探討后者?！　⌒姓惱硎切姓到y(tǒng)內部的一種行為評價準則。這種評價準則是多種多樣的，如行政權行使的有限價值準則、行政權行使的服務價值準則、行政權行使的民主價值準則、行政權行使的經(jīng)濟價值準則等。該宏觀評價準則越健康、越全面，行政系統(tǒng)中機構與機構之間、人員與人員之間的關系性狀也就越好，進而

4、越能促進依法行政的實現(xiàn)。違反正當行政倫理準則的準則就可以說是變態(tài)倫理準則，筆者認為目前我國行政系統(tǒng)中最為普遍、最為明顯的變態(tài)行政倫理準則有下列方面?！　〉谝?，行政權力封閉價值準則。行政權是相對于立法權、司法權而言的一個宏觀概念，而行政權力則是一個限定在一定范圍或一定管理事態(tài)的概念。因此，對行政權力概念的理解和認識必須和職權行使聯(lián)系起來。行政權力一方面是由一定的基礎決定的，如馬克思講的經(jīng)濟基礎決定上層建筑諸要素，當然也包括行政權力。另外，社會基礎、行政管理所面對的各種事務基礎也是行政權力的決定物。另一方面，行政權力在行

5、使時要和各種外在因素發(fā)生關系，既有外界因素對行政權力的作用，也有行政權力對外界因素的作用等?？梢?，對行政權力的評價必須以開放的眼光進行。然而，行政權力封閉的價值準則已成為我國行政權力評價的一個基本倫理準則，依此準則把行政權力的運行和行使封閉在狹隘的行政圈之內。僅以行政系統(tǒng)內部的狀況而評價行政權的質量。一個行政機構、一個行政機關工作人員行政權力行使的水平如何，常以行政系統(tǒng)內部的各種微妙關系為評判依據(jù)，而脫離經(jīng)濟基礎、脫離社會事態(tài)。此種評價準則雖然是主觀意識范疇之內的，但對行政系統(tǒng)對法律的認同有極大的阻滯作用?！　〉诙?，

6、行政權力權變價值準則。行政權力一旦被一國的法律制度確認就具有一種穩(wěn)定化、連續(xù)化、規(guī)范化的傾向，正是這種傾向使行政權對行政管理事態(tài)的作用始終處于良性運行之中。那么，評價一個行政機關及行政機關工作人員的行政行為就應當以是否穩(wěn)定化、是否連續(xù)化、是否規(guī)范化為基本準則。我國行政系統(tǒng)對行政權力評價的又一個變態(tài)就是以權變的價值準則評價行政權的行使。所謂權變準則就是在對行政權行使狀況的評價和認定時以變異取向為轉移。權變的價值準則在行政系統(tǒng)中造成了諸多與管理事態(tài)格格不入的行政風氣。如行政機構體系中對上負責不對下負責，對人負責不對事負責

7、，對政策負責不對法負責等不良行政風氣就是此種倫理變態(tài)的直接產(chǎn)物。此種倫理價值的選擇是行政法制在行政權行使過程中至今還沒有得到全面認同的深層次原因之一，它嚴重地制約著依法行政的實現(xiàn)。　　第三，行政權力超強價值準則。我國行政權從理論上可以分成歸屬主體和行使主體兩個方面。①所謂歸屬主體就是行政權的所有主體。所謂行使主體，即行政權的實際行使者。毫無疑問，我國行政權力的歸屬主體是人民，而行政機構體系只是行政權的行使主體而已。其對行政權的行使承擔著強烈的社會責任。這一基本理論決定了任何形式的行政權行使都必須以民主觀念為導向，以被

8、決定者的身份認識和對待自己手上握有的行政權力。然而，目前我國行政權力行使中對行政權評價的倫理準則發(fā)生了變態(tài)。人們常以超強的倫理價值準則評價行政權的行使，如一些行政機關或行政公職人員若能在職權行使中突出自己的管理權威、突出自己至高無上的地位、突出自己管理手腕的剛性化便會被認為是有效的行政權行使者。此種評價準則的來源與我國封建專制時代經(jīng)歷的時間長、