淺談《企業(yè)國有資產(chǎn)法》

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1、淺談《企業(yè)國有資產(chǎn)法》　　[摘要]《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布實(shí)施已一年有余。從理想與現(xiàn)實(shí)不同層面看,這部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還存在一定的不足。當(dāng)前階段,需以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》為龍頭,對(duì)現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行清理,盡快出臺(tái)配套法規(guī)、施行條例,推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系不斷建設(shè)和完善?！　關(guān)鍵詞]企業(yè)國有資產(chǎn)法國有資產(chǎn)國資委國有資產(chǎn)監(jiān)督　　　　2008年10月28日,《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》(以下簡稱《國資法》),歷經(jīng)三屆全國人大、15年起草調(diào)研審議終于出臺(tái),并自2009年5月1日起實(shí)施?！秶Y法》對(duì)于有效管理國有資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值,強(qiáng)化國

2、有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶頭力,具有重要意義。該法實(shí)施已一年有余,為更好地理解和運(yùn)用這部法律,實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資產(chǎn)的有效保護(hù),還應(yīng)當(dāng)對(duì)它進(jìn)行更深層次的思考。　　一、尚未實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理　　《物權(quán)法》中“國家所有權(quán)”的實(shí)物形態(tài)分為三類:經(jīng)營性國資,即由國家對(duì)企業(yè)的出資形成的經(jīng)營性資產(chǎn);行政事業(yè)性國資,即由國家機(jī)關(guān)、國有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性資產(chǎn);資源性國資,即屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產(chǎn)。不同的國有資產(chǎn)有不同的表現(xiàn)形態(tài)和立法監(jiān)管需求,制定一部大而全的“國有資產(chǎn)法”并非現(xiàn)實(shí)。從立法迫切性看,行政性國有資產(chǎn)的管理,

3、已有國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門制定的相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)范性文件加以規(guī)范;有關(guān)國有自然資源的權(quán)屬及其保護(hù)和開發(fā)利用等,除《物權(quán)法》外,已有《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等相關(guān)的專門法律調(diào)整?！秶Y法》僅將經(jīng)營性國有資產(chǎn)作為調(diào)整對(duì)象,是符合實(shí)際的?！　】梢?《國資法》所規(guī)范的只占整個(gè)國有資產(chǎn)的很小一部分,其他龐大的資源類資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、部門管理的經(jīng)營性資產(chǎn),沒有得到有效的法律規(guī)制?！　《?、對(duì)金融企業(yè)國有資產(chǎn)的保護(hù)缺乏操作性　　《國資法》第2條規(guī)定:“本法所稱企業(yè)國有資產(chǎn),是指國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”。包

4、括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用該法。　　目前,我國金融國有資產(chǎn)監(jiān)管在很多地方?jīng)]有到位,最重要的是缺乏統(tǒng)一的、非常明確的出資人。在經(jīng)濟(jì)生活中,非金融類產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)也會(huì)參股甚至控股商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司和基金管理公司等金融機(jī)構(gòu),金融類資產(chǎn)和非金融類資產(chǎn)的劃分并非完全分明。該法雖然彌補(bǔ)了當(dāng)前金融國資法缺位的空檔,即“附則”指出“金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督……另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”為今后的金融國資立法留有了余地,但是缺乏專門的法條對(duì)金融企業(yè)國有資產(chǎn)做出具體規(guī)定,目前尚未出臺(tái)相關(guān)配套實(shí)施條例。實(shí)質(zhì)上,《國資法》對(duì)金融企業(yè)

5、國有資產(chǎn)的規(guī)定過于原則化,保護(hù)缺乏操作性?！　∪?、國有資產(chǎn)管理體制改革有待進(jìn)一步深化　　1.關(guān)于履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的規(guī)定　　為解決出資人缺位問題,改變以往多頭管理的局面,《條例》明確指出“設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),依法對(duì)企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理?！薄秶Y法》基本沿襲了《條例》規(guī)定,且第11條第2款中規(guī)定:“國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要,可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、部門,統(tǒng)稱履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。”　　目前絕大多數(shù)非金融類的國家出資企業(yè),都是由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

6、統(tǒng)一履行出資人職責(zé);只有少數(shù)行業(yè)的國家出資企業(yè),是由政府授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。比如煙草、郵政、新聞出版,還有金融類的國家出資企業(yè)、中央一級(jí)的目前都還沒有完全歸到國資委(各地國資委情況不一)。這是改革還未到位的暫時(shí)現(xiàn)象。本法的出臺(tái),讓這些“出資人”有法可依。將目前改革尚未到位的少數(shù)政企不分的出資人機(jī)構(gòu)在法律上加以固化,在實(shí)踐工作中可能會(huì)出現(xiàn)某地方或部門基于不同利益考慮授權(quán)其他部門在非特殊領(lǐng)域行使出資人職責(zé),退回到以往的多頭管理局面。　　2.關(guān)于政企分開要求的規(guī)定　　《國資法》涉及政企分開的條款相互矛盾。第6條規(guī)定:“國務(wù)院和地方

7、人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會(huì)公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則,依法履行出資人職責(zé)?！边@就與上述第11條第2款相互矛盾。我國其他部門、機(jī)構(gòu)均具有法定的公共管理職能及行政職權(quán),如果履行本部門職能的同時(shí)又被本級(jí)政府授權(quán)履行出資人職責(zé),實(shí)際來看根本無法做到政企分開、社會(huì)公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開?！　　稐l例》第7條第2款提到“兩個(gè)不行使”:“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能,政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)”?！秶Y法》中沒有“兩個(gè)不行使”的明確規(guī)定,且其他部門、機(jī)構(gòu)又可

8、以被授權(quán)履行出資人職責(zé)。在現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系中,《國資法》是龍頭,《條例》中的“兩個(gè)不行使”形同虛設(shè)。顯而易見,十六大以來確定的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)政企分開原則的要求變得難以操作。　　3.