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1、論政策問題構(gòu)建機制的改革與完善摘要：在公共政策的體系中，政策問題的構(gòu)建在政策過程中居于關(guān)鍵性地位，直接影響著政策的性質(zhì)和質(zhì)量。政策問題構(gòu)建的環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性地缺失公眾議程，將導致現(xiàn)行決策機制改革的眾多措施失效，形式上的“專家參與決策”面臨著被異化為“隱性內(nèi)部輸入”的危險。這一結(jié)構(gòu)性缺陷嚴重阻礙中國政府改變政策制定“內(nèi)部輸入”模式的努力，進而影響政策品質(zhì)，制約中國政府整合社會利益的能力。關(guān)鍵詞：政策問題構(gòu)建;內(nèi)部輸入;公眾議程 1內(nèi)部輸入：政策問題構(gòu)建的傳統(tǒng)模式 政策始于問題，之所以需要某項特定的公共政策，就是因為需要解決某種特定的實際問題。與政策問題構(gòu)建相關(guān)的社會問題有著
2、巨大的復雜性，人們對它們的認識和判斷受著諸多非統(tǒng)一的個體性因素制約（如社會地位、倫理道德、經(jīng)驗知識等）。如何認識社會問題，如何篩選問題，誰參與篩選問題，不同的方式將導致政策方案的大相徑庭。一個事實是否構(gòu)成問題，一個問題是否構(gòu)成政策問題，會面臨著很大的異議。誰能在問題構(gòu)建上把握主導權(quán)，就能自然的在這之后的系列環(huán)節(jié)中占據(jù)主動權(quán)，就有可能形成有利于自己的價值分配格局。反之，一項利益要求如果不能順利地通過政策輸入途徑到達政策制定系統(tǒng)，那么它們永遠也不可能得到滿足。 長期以來，我國政府在政策問題構(gòu)建上一直存在著“內(nèi)部輸入”的問題。“內(nèi)部輸入”這一概念最早源自于美國學者羅杰•W
3、226;科布。在他的《比較政治過程的議程制定》一書中，將政策議程的模型劃分為三種類型：內(nèi)在提出模型、動員模型和外在提出模型。這里的內(nèi)在提出模型即是“內(nèi)部輸入”。 根據(jù)張小明在《內(nèi)部輸入：解讀當代中國公共政策制定的輸入機制》一文的定義，“內(nèi)部輸入”是指“來自于系統(tǒng)內(nèi)部的對政策制定系統(tǒng)的要求和支持”張文指出，在“內(nèi)部輸入”模式中，利益要求不是由政策制定系統(tǒng)外部的社會利益群體輸入到系統(tǒng)中去，而是以黨組織和政府官員主動進行利益要求的認證和利益綜合的輸入。這一決策方式，在計劃經(jīng)濟時代是與大一統(tǒng)的集權(quán)體制相匹配的，因而運行平穩(wěn)。在改革開放初期，這一決策方式又與政府主導型制度變遷（“強政府”）相匹
4、配，因而長時間延續(xù)下來。隨著改革開放，市場經(jīng)濟運行，政府范圍的逐步收縮和人們價值取向、利益需求的多元化，“內(nèi)部輸入”的機制從公正性和實效性這兩個方面受到了挑戰(zhàn)。 從公正性方面，根據(jù)公共選擇理論，將政策問題的構(gòu)建權(quán)壟斷在一個群體內(nèi)，容易使政策的目標方向和公共性質(zhì)根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)部成員的偏好發(fā)生偏移，成為謀取利益的工具。從實效性方面，在現(xiàn)代背景（主要是市場經(jīng)濟條件）下，“內(nèi)部輸入”模式存在著兩大弊端：一是政策對社會反應(yīng)極慢，許多公共問題存在已久，直到危機爆發(fā)，才被提上議事日程（“非典危機”即是一例證）；二是更多地呈現(xiàn)“單方案決策”，社會公眾無法輸入其它有效的方案，不能多方案的擇優(yōu)，從而影響了政
5、策質(zhì)量。 2公眾議程：政策問題構(gòu)建的結(jié)構(gòu)性缺失 針對傳統(tǒng)“內(nèi)部輸入”的弊端，近年來，我國政府一直在進行“決策機制科學化、民主化”取向的改革。通過分析相關(guān)的改革措施，可以發(fā)現(xiàn)，雖然一方面進行著論證機制的改革，但另一方面仍將提出機制和決定機制置入政府系統(tǒng)的“黑箱”（系統(tǒng)外成員幾乎很少能獲知相關(guān)信息），在政策問題構(gòu)建環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性的缺失“公眾議程”。 當前的決策機制改革的主要集中在對圈定的“重大事項”進行咨詢和論證上。而沒有通過制度化來保證系統(tǒng)外群體有效提出政策問題，使不在政府認定的“重大事項”之內(nèi)的其他社會問題很難進入政府視野，從而減少潛伏的社會問題由忽略到惡化，再到爆發(fā)的
6、風險。“非典”危機使鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系的問題進入了政府視野，但在“非典”之前，這一問題一直被政府忽略，這就是缺乏制度化政策問題構(gòu)建的例證。 優(yōu)良的政府政策能力（科學化、民主化）不僅應(yīng)當包括廣泛的論證機制（政策方案制定），同時應(yīng)包括廣泛的提出機制（政策問題構(gòu)建）和有效的決定機制（政策方案的通過）。在政策制定過程中，有兩種基本政策議程，即公眾議程和政府議程，公眾議程本質(zhì)上屬于討論議程,由那些已引起社會公眾普遍關(guān)注并且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的有必要采取措施加以解決的問題組成；而政府議程則是由那些已引起政府決策者的覺察和關(guān)注并可能采取具體行動的事項構(gòu)成。 在一般情況下，一個公共政策問題的提出,首先
7、是作為社會公共問題進入公眾議程加以討論，然后引起決策者的關(guān)注從而進入政府議程,最后才形成政策問題并由政府決策者加以確認。在當代中國，公眾議程基本上是不存在的。結(jié)構(gòu)性缺陷將嚴重阻礙中國政府改革“內(nèi)部輸入”模式的努力： ?。ǎ保┊斦到y(tǒng)壟斷著政策問題的創(chuàng)建權(quán)時，它就不可能對自己提出的政策保持中立的態(tài)度。因為它對待不同信息的敏感度和偏好度是不同的。凡是有利于其所提政策問題的信息和建議，將會受到格外重視，做出快速的反應(yīng)，而其他信息則會被
