淺談環(huán)境執(zhí)法的制約因素與對(duì)策

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1、淺談環(huán)境執(zhí)法的制約因素與對(duì)策[摘要]我國完成了環(huán)境與資源立法的系統(tǒng)建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了環(huán)境資源保護(hù)的有法可依，但環(huán)境執(zhí)法難問題十分突出，究其原因與立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)及守法系統(tǒng)密切相關(guān)。要解決現(xiàn)實(shí)環(huán)境執(zhí)法難問題，必須針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)和規(guī)律，在執(zhí)法活動(dòng)中與時(shí)俱進(jìn)地引入成本管理概念，引入市場機(jī)制，使執(zhí)法主題、規(guī)制對(duì)象及司法救濟(jì)對(duì)象在市場利益性的驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生法律博弈，在法律關(guān)系中以各自的成本目標(biāo)和效用函數(shù)進(jìn)行決策，從而實(shí)現(xiàn)法律行為決策的均衡和環(huán)境法律效應(yīng)的最大化?！　關(guān)鍵詞]環(huán)境執(zhí)法；制約因素；對(duì)策探討　　　　環(huán)境執(zhí)法是我國環(huán)

2、境保護(hù)的重要組成部分。在我國環(huán)境執(zhí)法大部分工作都是由基層環(huán)保部門完成，但基層的現(xiàn)狀不能不令人擔(dān)憂，環(huán)境執(zhí)法難的現(xiàn)象還普遍存在，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。違法不究的問題還沒有根本解決。這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約著我國環(huán)境法制建設(shè)的發(fā)展，也對(duì)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展造成了重大的負(fù)面影響?！　　　∫弧⒅萍s環(huán)境執(zhí)法的因素　　　?。ㄒ唬┉h(huán)境執(zhí)法體制不順，難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立執(zhí)法　　《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！边@為地方政府控制環(huán)保部門的工作提供了法律依據(jù)。在這種壓力下，部分地方環(huán)境執(zhí)法部門

3、難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立執(zhí)法。而在排污收費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”后，環(huán)保部門既要對(duì)地方環(huán)境負(fù)責(zé)，又要靠地方財(cái)政吃飯，處于兩難境地?！　〉胤秸D(zhuǎn)變職能過程中，執(zhí)法監(jiān)督職能和經(jīng)營職能界限模糊，使環(huán)境執(zhí)法難到位。如一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)劃出項(xiàng)目區(qū)，設(shè)立了管委會(huì)，并以兩塊牌子一套領(lǐng)導(dǎo)班子的形式運(yùn)行。這種管理體制雖然有利于提高辦事效率，吸引外資，但卻給環(huán)境管理帶來了嚴(yán)重的干擾造成自己審批自己的企業(yè)出現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目越權(quán)審批或根本不審批亂上項(xiàng)目的現(xiàn)象。　　環(huán)境執(zhí)法者執(zhí)法過程面臨外界因素制約了執(zhí)法的效率和效果。在企業(yè)和環(huán)境執(zhí)法人員發(fā)生沖突的時(shí)候，由于地方領(lǐng)導(dǎo)的干

4、涉，環(huán)保部門的執(zhí)法檢查很難真正地展開。環(huán)保部門經(jīng)常會(huì)接到地方政府批來的條子或打來的電話，要求對(duì)查處的企業(yè)放一馬等等。更有甚者，違法企業(yè)對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行威脅使環(huán)境執(zhí)法不能正常進(jìn)行?！　。ǘ┉h(huán)境法律意識(shí)普遍較差　　環(huán)境法律意識(shí)在環(huán)境執(zhí)法中的作用表現(xiàn)為政府的環(huán)境法律意識(shí)的作用和公眾環(huán)境法律意識(shí)的作用兩個(gè)方面。而當(dāng)前在我國這兩個(gè)方面的環(huán)境法制意識(shí)普遍較差，嚴(yán)重制約著我國環(huán)境法律的正確事實(shí)施?！　?.加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，首先要求各級(jí)政府有較高的環(huán)境法律意識(shí)，而且政府的環(huán)境意識(shí)往往對(duì)公眾的環(huán)境意識(shí)產(chǎn)生直接影響。在我國，公眾的環(huán)境意識(shí)具有很強(qiáng)的

5、依賴政府型特征，我國政府對(duì)于強(qiáng)化公眾環(huán)境意識(shí)具有決定性的作用。而我國部分地方政府，特別是基層地方政府，缺乏科學(xué)的發(fā)展觀與正確的政績觀，對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展缺乏正確的認(rèn)識(shí)，重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保。　　2.公眾的環(huán)境法律意識(shí)對(duì)環(huán)境執(zhí)法也起著重要作用。目前我國公眾的環(huán)境法制意識(shí)和環(huán)境知識(shí)水平還都處于較低的水平，環(huán)境道德意識(shí)較弱。調(diào)查結(jié)果顯示，只有25％的公眾在購物時(shí)考慮到環(huán)保因素，30％的人在處理廢棄物時(shí)符合環(huán)境道德要求。在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，公眾更傾向于在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)重于環(huán)境保護(hù)，其中相當(dāng)一部分人不

6、能夠有明確的取向，43％的人表示不知道，45％的人不同意為了保護(hù)環(huán)境寧可放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的觀點(diǎn)。造成我國這種公眾環(huán)境法律意識(shí)普遍較差的原因很多，但最主要的一點(diǎn)是由于我國環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度不完善，大多數(shù)人沒有享受到環(huán)境資源的直接利益，不能形成正確的環(huán)境價(jià)值觀和守法的自覺性。　?。ㄈ┓ㄖ粕胁煌晟啤　∥覈沫h(huán)境保護(hù)法律法規(guī)經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，雖然已有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)和規(guī)模，但在很大程度上還是不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需要。比較突出的問題在于：法律空白和法律漏洞較多，法律的實(shí)際操作性較差，這均給環(huán)境執(zhí)法工作帶來很大不便，許多時(shí)候造成雖有法律卻不能執(zhí)

7、行的尷尬局面。面對(duì)各種環(huán)境違法行為，基層環(huán)境執(zhí)法部門所擁有的只有現(xiàn)場檢查權(quán)、責(zé)令改正權(quán)和一定限度的行政處罰權(quán)?！　∥覈盼凼召M(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治污成本，同時(shí)存在少收、漏收、征收不上來諸多情況，難以達(dá)到促使企業(yè)削減排放的目的。而我國環(huán)境部門執(zhí)法只有罰款權(quán)，卻沒有其他權(quán)利，環(huán)保部門的罰款權(quán)上限只有10萬元。行政處罰力度不夠，缺乏刺激企業(yè)自覺控制污染的動(dòng)力，所以一些企業(yè)寧愿罰款，也不達(dá)標(biāo)排放?！　⊥瑫r(shí)，對(duì)于行政處罰決定，只有在相對(duì)人超過十五天未起訴，超過六十日未申請復(fù)議，有不履行處罰決定的，作出處罰決定的環(huán)保部門才可申請人民法

8、院強(qiáng)制執(zhí)行?？上攵?，對(duì)于一個(gè)嚴(yán)重超標(biāo)的排污企業(yè)來說，如果在60天以后才可對(duì)其施以強(qiáng)制措施，已無任何意義可言，因?yàn)榈侥菚r(shí)只能導(dǎo)致兩種惡果：要么違法者人去樓空逃脫法律制裁，要么因違法者的持續(xù)排污行為致使環(huán)境受到更大程度的破壞。面對(duì)這種情況，沒有任何強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保