政府預(yù)算管理中的“尋租”活動分析

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1、政府預(yù)算管理中的“尋租”活動分析現(xiàn)代政府預(yù)算作為一種民眾監(jiān)督政府活動的制度，其所體現(xiàn)的政治色彩與政策傾向是相當明顯的。立憲政治的歷史可以說就是現(xiàn)代預(yù)算制度的歷史。在經(jīng)濟學(xué)的視野中，預(yù)算活動在作為政府調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟活動手段的同時，也體現(xiàn)為預(yù)算資金使用者競爭有限預(yù)算資源的互動博弈過程。在這一競爭過程中，由于各利益相關(guān)主體的信息分布存在著非對稱性，使得預(yù)算管理活動中誘發(fā)某種形式的“設(shè)租”與“尋租”行為成為了可能。通過對預(yù)算管理中的“租金”價值加以適當?shù)慕缍ǎ治鲱A(yù)算管理尋租活動的運行機制與特征表現(xiàn)，比較不同機制設(shè)計與制度安排下抑制尋租

2、行為的路徑選擇，提高公共預(yù)算資源的配置效率，自然也就具有了十分重要的現(xiàn)實意義?！　∫弧㈩A(yù)算管理“租金”含義的界定　　通常意義上，政府預(yù)算反映了一定時期內(nèi)政府活動的范圍和方向。將預(yù)算管理這種政府配置公共資源與實現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要工具，與國內(nèi)學(xué)界往往視同于“腐敗”的尋租活動聯(lián)系起來，似乎是有些難以接受的。其實，腐敗與尋租之間存在著諸多區(qū)別（張軍，2001），我們對政府預(yù)算管理尋租行為的分析，也主要就其中合法性的尋租活動加以考察。　　租金，作為一個重要的經(jīng)濟學(xué)范疇，最初是專指地租而言的。近代以來，其概念不斷拓寬，往往泛指各種生產(chǎn)要素的

3、租金，即支付給資源所有者的款項中超過在其他可選擇用途中所能得到的最大款項的那部分收入，也就是超過機會成本的收入。尋租經(jīng)濟學(xué)中，租金進一步被用來表示由于政府的行政干預(yù)導(dǎo)致壟斷而形成的超額利潤或價差收入。　　就預(yù)算過程中的尋租活動而言，其租金的表現(xiàn)形式則顯得相對隱蔽與復(fù)雜。由于預(yù)算資金使用者提供公共物品的成本與收益衡量具有相對模糊性，各利益集團的自身利益往往與公共利益相互疊加而難以區(qū)分。按照傳統(tǒng)財政學(xué)的分析范式，或許難以準確揭示預(yù)算活動中的租金價值。然而，在具體實踐和常識層面上，預(yù)算管理中的尋租活動確實存在。正如公共選擇理論所指出

4、的，來自政府預(yù)算的資金流量是一筆被搜尋的獎金，能夠從中獲益并決定這項資金流量分配的人明白這個事實，因而展開尋租活動（注：在20世紀30年代大蕭條時期的美國，大的州利用其在國會中的數(shù)量優(yōu)勢獲得聯(lián)邦救濟的份額要比國會愿意給予他們的份額大得多。方福前：《公共選擇理論——政治的經(jīng)濟學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第132頁。）（方福前，2000）。就預(yù)算管理現(xiàn)實而言，每一資金使用者實現(xiàn)自身效用最大化（體現(xiàn)為預(yù)算規(guī)模最大化）的途徑有兩個：一是，在上年預(yù)算基礎(chǔ)上，盡可能擴大本年增幅；二是，在因不可預(yù)見因素而可能出現(xiàn)預(yù)算追加的情況下，

5、盡可能獲取更多補充撥款?！　「鶕?jù)漸進主義預(yù)算理論，由于各類支出增長幅度的標準差較小，各資金使用者的支出增幅的差異并不很大。其原因或許在于，雖然任何一個資金使用者都在努力證明本部門比其他部門更重要，理應(yīng)獲得更多的增量預(yù)算資金，但由于公共物品滿足社會共同需要的特性，往往沒有此優(yōu)彼劣的評價標準，從而導(dǎo)致了在各類公共支出的重要性之間進行取舍是相當困難的。在支出增幅難以大幅度增長的情況下，因特殊因素而產(chǎn)生的補充預(yù)算撥款，對于各資金需求者的重要性就更加不容忽視了?！　∫虼?，預(yù)算管理中的租金主要來源于兩個方面：一是預(yù)算資金增幅；二是額外的補

6、充預(yù)算追加。如果預(yù)算資金超過相應(yīng)公共物品或服務(wù)的必要成本，超額預(yù)算資金配給部分就構(gòu)成了預(yù)算資源分配中的“租金價值”。各資金使用者尋求更多超額預(yù)算資金配給的活動以及政府部門預(yù)算資源分配中的自由裁量權(quán)，也就相應(yīng)形成了預(yù)算管理過程中的“尋租”與“設(shè)租”活動。　　二、預(yù)算管理尋租活動的運行機制　　對于預(yù)算管理過程中尋租活動的運行機制，可以從3個層面加以考察：一是預(yù)算資源的市場交易環(huán)境；二是尋租者的互動競爭影響；三是雙向信息不對稱所可能引致的“設(shè)租”行為?！　。ㄒ唬╊A(yù)算資源分配的市場交易環(huán)境　　政府預(yù)算作為一種資金供求雙方之間的交易過程

7、，是在一個內(nèi)部市場（InternalMarket）結(jié)構(gòu)中進行的。在內(nèi)部市場中，預(yù)算資金使用者在提供公共物品或服務(wù)的同時，作為交換，獲得了相應(yīng)的預(yù)算資金?！　≡趦?nèi)部市場結(jié)構(gòu)中，由于預(yù)算資金在供給和需求上都難以完全具備競爭性市場所要求的條件，供求雙方都處于相對壟斷的地位。在預(yù)算過程中，政府往往需要依賴某一特定的資金使用者提供既定的公共物品與服務(wù)，而這些機構(gòu)除了預(yù)算資金之外，也往往沒有可供替代的其他資金供給來源。如果從經(jīng)濟學(xué)的視角加以界定的話，這種資金供求雙方之間的關(guān)系，具有比較典型的“雙邊壟斷”市場結(jié)構(gòu)的特點。鑒于競爭性資金供給者

8、與物品提供者引入的困難，以及內(nèi)部市場環(huán)境中價格標準的模糊性與雙邊壟斷條件下價格高于邊際成本的現(xiàn)實可能性，導(dǎo)致了政府預(yù)算資金供求雙方交易活動的真實成本與收益往往難以準確衡量。這種特殊的市場交易環(huán)境，既使得資金需求方實現(xiàn)預(yù)算規(guī)模最大化的愿望成為了可能，也為資金供給方在有限預(yù)算資源