對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法律思考.

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1、對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法律思考.　　關(guān)鍵詞：分稅制財(cái)政轉(zhuǎn)移支付事權(quán)和支出范圍法制　　　　財(cái)政體制作為確定中央與地方政府間分配關(guān)系的基本制度，對政府職能的有效行使和政府運(yùn)作效率有著深刻的影響。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷發(fā)展要求實(shí)行分稅制的財(cái)政體制。分稅制是市場經(jīng)濟(jì)條件下各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的承載體，它的基本內(nèi)涵是按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合和兼顧利益關(guān)系的原則，在各級(jí)政府之間劃分支出范圍、收入范圍，并以轉(zhuǎn)移支付制度來協(xié)調(diào)政府間的收支往來關(guān)系?！　　　∝?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的意義　　　　市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財(cái)政管理體制不可分割的內(nèi)在組成部分之一，

2、是處理中央政府和地方政府及地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力均衡和公共服務(wù)均等化的基本手段。政府間轉(zhuǎn)移支付制度在以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制中起著承上啟下的作用，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)的具體狀況，不僅體現(xiàn)著財(cái)權(quán)劃分和事權(quán)劃分的相互銜接，而且是上級(jí)政府政策意圖的貫徹方式。在財(cái)政集權(quán)的體制下，規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移制度是保證地方財(cái)政順利運(yùn)行和平衡地區(qū)間財(cái)政收入能力和社會(huì)保障水平的唯一途徑?！　　　∥覈壳柏?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題　　　　實(shí)行分稅制后，我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由體制補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等多種形式構(gòu)成，1995年之后又實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付

3、辦法。我國目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖已初步形成，但仍存在著不規(guī)范、力度小和功能弱等缺陷?！　∞D(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)不明確，結(jié)構(gòu)不合理。伴隨著財(cái)政管理體制的演變而逐步發(fā)展起來的我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系在目標(biāo)和定位上都受到了局限，除了出臺(tái)較晚的中央對地方過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，體制補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等五種形式都屬于非均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，基本上起不到均等化的作用，而且前者明顯偏低，而后者明顯偏高，形成了極不合理的結(jié)構(gòu)?！　∞D(zhuǎn)移支付力度不足，調(diào)節(jié)功能微弱。目前的轉(zhuǎn)移支付僅靠有限的中央增量財(cái)力在地區(qū)間的二次分配無法縮小地區(qū)間的財(cái)力差距。我國地區(qū)之間發(fā)展很不平衡，地

4、方政府之間的行政能力、公共服務(wù)水平也相應(yīng)存在明顯差異，要緩解地區(qū)差距尤其是增加對中西部地區(qū)的財(cái)政支持，對中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付需求必然很大。而中央財(cái)政收入總規(guī)模的有限性及支出總需求的增加，嚴(yán)重制約了中央財(cái)政宏觀調(diào)控職能的充分發(fā)揮?！　≠Y金分配辦法不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付存在著隨意性和盲目性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配是實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的落腳點(diǎn)。但在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付形式中，只有過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，其余各種轉(zhuǎn)移支付形式各自為政，財(cái)政統(tǒng)一支配各類專項(xiàng)補(bǔ)助的實(shí)際權(quán)力非常薄弱，大量的資金通過不規(guī)范的形式轉(zhuǎn)移到地方，違背了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化

5、的初衷，在一定程度上擴(kuò)大了地區(qū)之間財(cái)政能力的差距。　　從分稅制改革的要求來看，整個(gè)分稅制財(cái)政體制財(cái)力集中和事權(quán)下放的體制沖突以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的這種實(shí)際缺位嚴(yán)重影響了分稅制制度優(yōu)勢的發(fā)揮?！　　　∥覈?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題的原因分析　　　　我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題的原因，從深層次上分析，筆者認(rèn)為可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：　　　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行政權(quán)層次構(gòu)造與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度極不協(xié)調(diào)　　政府權(quán)力層次構(gòu)造決定于政府職責(zé)和行政管理方式，現(xiàn)在的五級(jí)政府與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府由上至下統(tǒng)管所有領(lǐng)域各項(xiàng)具體事務(wù)的要求相符。市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府轉(zhuǎn)變職能，淡化了自上而下的管理需求

6、，增強(qiáng)了地方政府因地制宜、獨(dú)立管理區(qū)域問題的必要性，密集的政權(quán)層次結(jié)構(gòu)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。分稅制財(cái)政體制改革，前提是對各級(jí)政府的事權(quán)范圍的劃分，事權(quán)范圍決定著財(cái)政支出的范圍和財(cái)政收入的劃分，所以事權(quán)的劃分是多級(jí)財(cái)政體制協(xié)調(diào)過程中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。政治體制改革的滯后，各級(jí)政府的職能界定和事權(quán)劃分都不明確，甚至政府職能轉(zhuǎn)化尚沒有實(shí)現(xiàn)的情況下，僅依據(jù)短期需要就進(jìn)行各級(jí)政府間財(cái)權(quán)的劃分，財(cái)權(quán)劃分走在了事權(quán)劃分的前面，主次顛倒，這一劃分必然與實(shí)際需求和理論需求相左?！　　　。ǘ┓侄愔频牟粡氐讓?dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的不合理性　　我國的分稅制雖然初步建立起了大框架，但與規(guī)范

7、化的分稅制尚有一定距離，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問題。在稅種劃分上：一是沒有打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅種的格局，二是沒有打破按行業(yè)劃分稅種的局面。在地方稅收體系的完善上，還未形成一個(gè)穩(wěn)定的地方稅體系，有些應(yīng)開征的稅種尚未開征；由于稅收體制的高度統(tǒng)一，地方?jīng)]有稅種設(shè)立權(quán)，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財(cái)力初次分配的合理化，使轉(zhuǎn)移支付這種再分配包含了固有的不合理成分?！　　　。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保證　　轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財(cái)政關(guān)系的支柱之一，是中央政府在分權(quán)性財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上對地方政府實(shí)施制衡的重

8、要財(cái)政手段，必須將其納入法制的軌道，使其具有很高的權(quán)威性、規(guī)范性和