中國的預(yù)算改革：評(píng)述與展望

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1、38·財(cái)政改革·中國的預(yù)算改革：評(píng)述與展望王雍君內(nèi)容提要：在政府間財(cái)政關(guān)系改革和稅制改革取得階段性進(jìn)展后，中國從2000年開始將財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政府預(yù)算和公共支出管理領(lǐng)域，取得了積極而有限的進(jìn)展。但若要使預(yù)算成為政府施政之利器，尚需繼續(xù)努力。而以強(qiáng)化控制和配置功能為導(dǎo)向的預(yù)算改革，將為轉(zhuǎn)向以促進(jìn)績效與治理為主要目標(biāo)的更高階段的預(yù)算改革鋪平道路。關(guān)鍵詞：預(yù)算改革舍規(guī)性優(yōu)先性配置績效治理通過約束政府的政策選擇以及將政策重點(diǎn)表達(dá)為具有約束力的支出承諾，并確保公共資金配置準(zhǔn)確反映政策重點(diǎn)和戰(zhàn)略優(yōu)先性，預(yù)算對(duì)政府施政起著關(guān)鍵

2、性的支撐作用。與其他許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家一樣，中國市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革、政府職能的轉(zhuǎn)變和政治民主化的發(fā)展，將人們的注意力日益引導(dǎo)到政府預(yù)算方面，而預(yù)算規(guī)模的急劇崛起更使預(yù)算的作用與日俱增。在此背景下，在稅制改革與政府間財(cái)政關(guān)系(財(cái)政體制)改革取得階段性進(jìn)展(大約15年)的基礎(chǔ)上，中央政府從2000年開始陸續(xù)啟動(dòng)了包括部門預(yù)算、《預(yù)算法》修訂、頒布實(shí)施《人大常委會(huì)監(jiān)督法》、預(yù)算分類、國有資本經(jīng)營預(yù)算、中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在內(nèi)的范圍廣泛的預(yù)算改革。這些改革的大部分內(nèi)容也發(fā)生在地方層次上。有趣的是，雖然政府預(yù)算變得如此重要，預(yù)算

3、改革的內(nèi)容如此豐富多彩，但迄今對(duì)近期改革進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)述的文獻(xiàn)卻相當(dāng)鮮見。本文旨在彌補(bǔ)這一不足，并對(duì)中國下一階段預(yù)算改革面臨的主要挑戰(zhàn)和政策選擇做出展望。一、預(yù)算崛起背景下的近期預(yù)算改革在長達(dá)30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，預(yù)算在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用是次要的，因?yàn)橹醒牒偷胤秸家蕾嚒皞鹘y(tǒng)工具”執(zhí)行其職能，尤其是指令性計(jì)劃、行政命令以及對(duì)國有企業(yè)的所有權(quán)控制?！邦A(yù)算跟著計(jì)劃走”典型地反映了預(yù)算的從屬地位。然而，1979年開始的意義深遠(yuǎn)的市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻轉(zhuǎn)型以及最近10余年來中國經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政規(guī)模的迅速崛起，使情

4、況發(fā)生了極大變化，預(yù)算逐步從“計(jì)劃的奴隸”發(fā)展為各級(jí)政府最重要的政策工具。今天，無論是中央政府還是地方政府，離開了預(yù)算幾乎寸步難行。事實(shí)上，預(yù)算已成為各級(jí)政府和政府部門宣示施政重點(diǎn)，并承諾投入相應(yīng)資源完成政策目標(biāo)的最重要的工具。在OECD國家，作者簡(jiǎn)介：王雍君，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師。本文系2007年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“從年度到中期財(cái)政預(yù)算體制的轉(zhuǎn)軌研究”(批準(zhǔn)號(hào)為07BJY141)的階段性研究成果。’39預(yù)算作為政府最重要的施政宣言和施政綱領(lǐng)是再普通不過的事情，但對(duì)中國而言，這代表了政府從依

5、賴傳統(tǒng)工具轉(zhuǎn)向依賴預(yù)算達(dá)成目標(biāo)的重大變化，其意義是實(shí)質(zhì)性的和深遠(yuǎn)的。從上個(gè)世紀(jì)中期擺脫財(cái)政收支占GDP比率持續(xù)下降的夢(mèng)魘后，政府預(yù)算的規(guī)模即在經(jīng)濟(jì)崛起的背景下急劇擴(kuò)大。在過去l0余年中，與強(qiáng)勁有力(高達(dá)10％)的經(jīng)濟(jì)增長相比，預(yù)算規(guī)模擴(kuò)展的速度(高于GDP約6個(gè)百分點(diǎn))更加令人驚嘆不已。實(shí)際上，預(yù)算規(guī)模擴(kuò)張的速度直逼外匯儲(chǔ)備規(guī)模擴(kuò)展的速度。中國的外匯儲(chǔ)備從1，000億美元(1996年)增加到10，000億元美元(2006年)，用了大約l0年的時(shí)間。同樣給人深刻印象的是：預(yù)算規(guī)模從大約3，000多億元(1993年)擴(kuò)展

6、到30，000余億元人民幣(2005年)，也只不過用了大約l2年時(shí)間，而預(yù)算規(guī)模擴(kuò)展7倍則只用了11年時(shí)間(1994-2006年)。這樣的速度在世界上是絕無僅有的。在預(yù)算總體規(guī)模急劇擴(kuò)展的同時(shí)，地方預(yù)算的規(guī)模以更快的速度擴(kuò)展。在“十五”期間，全國平均的預(yù)算(收入)增長速度為16．7％，其中，中央預(yù)算為9．3％，地方預(yù)算的成長率則高達(dá)20％，遠(yuǎn)高于中央和全國平均的擴(kuò)展速度。到2007年，中國的預(yù)算總規(guī)模突破5萬億元人民幣幾成定局(上半年全國財(cái)政收入達(dá)2．6萬億元人民幣)，支出規(guī)模比收入規(guī)模還要大。與許多國家不同，中國地

7、方政府開支占全部開支比重高達(dá)70__75％，顯示地方預(yù)算的作用比世界上其他國家大得多，也表明地方預(yù)算事實(shí)上已經(jīng)成為整個(gè)國家預(yù)算的中堅(jiān)力量。根據(jù)財(cái)政部于2005年制定的《全國財(cái)政發(fā)展第十一個(gè)五年(2006-2010)規(guī)劃》，預(yù)算(收入)的年均增長速度仍然高達(dá)為12％(這是相當(dāng)保守的數(shù)據(jù))，顯示預(yù)算規(guī)模高速崛起的勢(shì)頭仍將持續(xù)下去。目前我國預(yù)算的相對(duì)規(guī)模(約占GDP的20％)雖然比OECD成員國低出大約l0個(gè)百分點(diǎn)，但預(yù)算的成長性卻比這些(和其他)國家高出許多。另外，如果調(diào)整為可比口徑，主要是將放在預(yù)算外的社會(huì)保障和國有企

8、業(yè)的分紅(2006年約1．1萬億元)等考慮在內(nèi)，那么，中國的預(yù)算規(guī)模至少相當(dāng)于GDP的25％，雖然仍低于發(fā)達(dá)國家的平均水平，但已經(jīng)高于發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家的平均水平。預(yù)算規(guī)模的崛起，使預(yù)算成為各級(jí)政府最重要的施政工具，2000年以來以啟動(dòng)部門預(yù)算為標(biāo)志的一系列預(yù)算改革，就是在這個(gè)大背景下發(fā)生的。然而，欲將預(yù)算打造為政府施政之利器、公共治理之