關(guān)于行政訴訟和解制度的思考

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1、關(guān)于行政訴訟和解制度的思考　[摘要]：隨著人們法律意識的提高，行政糾紛層出不窮，法院在審理行政糾紛案件的過程中又面臨著諸多困難，這就使建立行政訴訟和解制度成為必要，在實施行政訴訟和解制度的過程中需要注意合法性、自愿性和有限性原則的適用，對其加以控制，并加強法院與行政部門的溝通協(xié)調(diào)，從源頭上減少行政案件的發(fā)生。[關(guān)鍵詞]：行政訴訟；和解；現(xiàn)狀；必要性在行政審判實踐中，簡單地通過裁判解決行政爭議，有時不僅不能做到案結(jié)事了，還有可能使矛盾更加復(fù)雜，尋求多元化行政糾紛解決機制成為行政審判工作的重大課題。雖然行政訴訟不適用調(diào)解幾乎成為鐵律，但實踐中，大量的行政案件卻以原被告雙方和解撤訴而了結(jié)。那

2、么和解與調(diào)解有何不同？行政訴訟和解制度的存在是否有據(jù)可依？在運用行政訴訟和解解決行政糾紛時需要注意哪些問題？筆者通過集中調(diào)研并結(jié)合相關(guān)理論，希望通過對這些問題的解答來促進(jìn)法院行政訴訟和解制度的規(guī)范化，促進(jìn)法院行政審判工作的健康開展。一、行政訴訟和解制度的現(xiàn)狀行政訴訟法雖然規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但并未禁止當(dāng)事人雙方達(dá)成和解。行政訴訟和解是指在行政訴訟過程中，原被告雙方為實現(xiàn)行政目的、終結(jié)訴訟程序，在法定權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法律程序，就被訴具體行政行為的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過協(xié)商達(dá)成合意的雙方法律行為。[①]和解雖然與調(diào)解有許多相似的地方，但與調(diào)解相比，它更加注重雙方的溝通和理解，法

3、院在其中的職責(zé)是創(chuàng)造和解的氛圍，而非主導(dǎo)雙方的和解過程。行政訴訟審判實踐中一個突出的特點是由于原被告雙方和解而導(dǎo)致的撤訴率居高不下。最高人民法院的統(tǒng)計顯示，2006年，在全國法院審結(jié)的行政案件中，行政機關(guān)改善或改變行政行為后，行政相對人自愿撤訴的有32146件，占總數(shù)的33.8%，同比上升12.1%；[②]近幾年，浙江省一審行政案件的撤訴結(jié)案率一直維持在40％左右；2006年，湖南省法院審結(jié)的一審行政案件中通過協(xié)調(diào)，當(dāng)事人和解后撤訴的比例占32.4%；2006年上海法院妥善處理了大量的行政爭議，由于協(xié)調(diào)后原告撤訴的行政案件達(dá)到30％以上，一些區(qū)縣法院達(dá)到50％以上；2006年山東省各級

4、法院共審理一審行政訴訟案件19924件，經(jīng)和解，原告主動撤訴的9368件，和解撤訴率為47%；城陽法院行政庭2007年共審結(jié)行政訴訟案件60件，其中調(diào)解結(jié)案的有28件，占已結(jié)案件的47%。可見，在實踐中，大量的行政案件通過和解得到了解決。全國各地的法院對行政訴訟和解進(jìn)行了有益的探索和嘗試，湖南省法院樹立以多元方式協(xié)調(diào)處理行政案件觀念，創(chuàng)新多元協(xié)調(diào)處理行政案件的方法；江蘇全省法院致力于加強訴訟協(xié)調(diào)工作，構(gòu)建行政糾紛預(yù)防化解機制；山東省法院樹立了和諧司法理念，對行政案件實行“協(xié)調(diào)與判決相結(jié)合”。但是由于缺乏立法的指導(dǎo)和監(jiān)督，行政訴訟和解顯得過于隨意，同類型的行政糾紛在不同的法院和解往往出現(xiàn)

5、不同的結(jié)果，導(dǎo)致當(dāng)事人對和解不信任，對法院不信任。在2007年結(jié)束的第五次全國行政審判工作會議上，最高人民法院提出了以行政訴訟和解等“柔性手段”解決行政糾紛的工作新思路。2006年12月《山東省高級人民法院行政訴訟和解暫行規(guī)定》開始實施，這充分說明行政訴訟和解已被司法實務(wù)界認(rèn)可并逐步走向規(guī)范化。二、建立行政訴訟和解制度的必要性與可行性（一）訴訟管轄存在的問題需要和解制度加以調(diào)和我國行政訴訟法對管轄問題做了比較詳細(xì)的規(guī)定，在級別管轄上，以基層人民法院審理第一審行政案件為主；在地域管轄上，行政案件原則上由最初作出具體行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄，即管轄的法院與被訴行政機關(guān)同處一地。[③

6、]之所以這樣規(guī)定，是出于便民訴訟的考慮，也是為了方便法院行使審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，降低訴訟成本。但是，行政訴訟畢竟不同于民事訴訟，我國的法院體制和法官晉升管理制度充滿了地方化和行政化色彩，[④]法院在人、財、物方面要受制于當(dāng)?shù)卣?，在審判中易受到行政干預(yù)。2007年4月，新的訴訟收費辦法實施之后，法院對當(dāng)?shù)刎斦囊蕾囘M(jìn)一步加強。因此在審理以縣級政府為被告的行政案件時，基層法院面臨來自政府（包括同級黨委）的壓力很大，具體表現(xiàn)在以下三難。一是立案難。由于行政審判涉及當(dāng)?shù)卣块T甚或當(dāng)?shù)卣闹苯永妫ㄔ河捎谂碌米锏胤秸I(lǐng)導(dǎo)和被訴行政機關(guān)而影響自身利益,立案時審查過于謹(jǐn)慎，對于一些影響群眾利益

7、的所謂“熱點”問題不敢大膽立案；更有甚者，有些地方領(lǐng)導(dǎo)還常常要求法院在一些行政案件立案前需上報當(dāng)?shù)卣?，得到政府批?zhǔn)后才能立案。在行政機關(guān)的干預(yù)下，法院對行政案件的立案困難重重。二是審判難。行政機關(guān)在被訴到法院以后，往往不是通過正常的訴訟程序積極應(yīng)訴，而是通過各種途徑以領(lǐng)導(dǎo)打招呼、批條子、作指示等方式對法官辦案進(jìn)行干預(yù)，致使行政審判法官處于左右為難的境地。三是執(zhí)行難。行政機關(guān)在敗訴之后，往往不能正確對待，片面認(rèn)為司法權(quán)干預(yù)了自己的行政權(quán)，自覺履