中國財政轉移支付立法探討

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1、中國財政轉移支付立法探討財政轉移支付法是調整上級政府為均衡財力狀況，協調地區(qū)經濟發(fā)展，實施宏觀調控，將所掌握的一部分財力轉移給下級政府支配、使用過程中所發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。它是中國財政法的重要部門法。深化財稅體制改革，加強財政法制建設是進一步完善中國社會主義市場經濟體制的重要舉措。本文擬就財政法定主義與中國財政轉移支付立法作初步探討，以就教于方家。　　一、中國財政轉移支付立法的主要問題　　按照財政法定主義的精神，我們可以簡要分析一下中國目前的財政轉移支付立法。嚴格意義上講，中國的財政轉移支付制度是在1994年開始實行的分稅制

2、財政管理體制的基礎上建立起來的。現行財政轉移支付的主要規(guī)范性文件是1995年財政部頒發(fā)的《過渡期財政轉移支付辦法》（以下簡稱“辦法”）。中國過渡期財政轉移支付的核心是地區(qū)收支均衡問題。作為一種過渡性的制度，“辦法”帶有較深的舊體制的烙印。其存在的主要問題如下：　　1.政府間事權、財權劃分不清。事權是指各級政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力。財權是各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。目前，在上下級政府之間，很多事項也是難以區(qū)分清楚，許多本應由地方財政負擔的支出，卻由中央政府承擔，而許多本應由中

3、央財政負擔的支出，卻推給地方財政。上下級政府之間事權劃分和財政支出范圍的劃分隨意性很大，同樣的事項，在一處由上級政府承擔，在另一處則由下級政府承擔，在一時由上級政府承擔，在另一時則下放地方政府承擔，它們之間區(qū)分的標準很模糊，或者根本沒有標準可循。這種事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂，導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，由此導致了財政支出整體效益的低下。中國現行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權界定不夠明晰，財權和事權不統(tǒng)一。同時，對省、市、縣分別有哪些財權，應對哪些事情負責，還規(guī)定不夠明確，各級之

4、間扯皮很多?！　?.財政轉移支付資金的分配不規(guī)范，缺乏合理的標準。中國地區(qū)間財政資金的橫向轉移是通過中央政府集中收入再分配的方式實現的。但是，由于這種橫向轉移的過程是與中央政府直接增加可用財力相向而行的，因而對中央增加的財力是用于中央本身開支，還是用于補助某些經濟不發(fā)達地區(qū)，在認識上難免不一致。另外，在財力轉移上，也沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算辦法，資金的分配缺乏科學的依據，要么根據基數法，要么就是根據主觀判斷，而不是依法根據一套規(guī)范的計算程序和公式來分配。　　3.財政轉移支付方式不規(guī)范，各地不平衡狀況難以有效解決。中國現行財

5、政轉移支付制度保留了原有體制資金雙向轉移模式，即仍然存在資金由下級財政向上級流動現象，不利于提高財政資金的使用效率，增大財政部門的工作量，也不利于中央政府實施宏觀調控。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，它將原有的財力不均問題帶入分稅制財政體制中，使得由于歷史原因造成的地區(qū)間財力分配不均和公共服務水平差距較大的問題基本未能解決，不能充分體現財政均衡的原則。中央對地方的專項撥款補助還缺乏比較規(guī)范的法律依據和合理的分配標準，與中央與地方事權劃分的原則不相適應。此外，財政補助分配透明度不高，隨意性很大。雖然政府支出中屬于補助性質的轉移支付

6、種類很多，補助對象涉及到各行各業(yè)，但各項財政補助的分配缺乏科學的依據?！　?.財政轉移支付立法層次低，缺乏法律權威性?？v觀各國財政轉移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。而中國現行政府間財政轉移支付制度依據的主要是《辦法》，該辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會導致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學性和民主性難以保證等，這些不良后果已經嚴重制約著中國財政轉移支付立法的完善以及市場經濟體制改革的推進。　　由此可見，中國財政轉移支付立法，不僅形式上的財政轉移支付必須由立法

7、機關以法律規(guī)定（如財政權力法定、財政義務法定、財政程序法定、財政責任法定）的要求難以滿足，財政轉移支付法治實體價值，如正義、公正、民主、自由，也由于中國目前民主和憲政建設的滯后同樣存在很大的差距?！　《?、中國財政轉移支付立法的完善　　為了適應社會主義市場經濟體制和財政支出制度改革的要求，規(guī)范政府公共資金支付管理，以抑制地區(qū)發(fā)展差距的拉大，平衡地區(qū)財政收支差異，實現全國范圍內各級政府提供公共產品和服務能力的均等化，很有必要加強和完善財政轉移支付立法。針對中國目前的實現情況，按照財政法定主義的要求，財政轉移支付立法可以分兩步走：第一步，制定

8、《中華人民共和國財政轉移支付條例》，在此基礎上，經過若干年實踐，總結經驗，再制定《中華人民共和國財政轉移支付法》。我們認為：在立法時，應重點注意以下幾個問題。　　1.財政轉移支付立法與財政改革進程相適應。財