中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法探討論文

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1、中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法探討論文..財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是調(diào)整上級(jí)政府為均衡財(cái)力狀況，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控，將所掌握的一部分財(cái)力轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府支配、使用過(guò)程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是中國(guó)財(cái)政法的重要部門法。深化財(cái)稅體制改革，加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)是進(jìn)一步完善中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措。本文擬就財(cái)政法定主義與中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法作初步探討，以就教于方家。一、中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的主要問(wèn)題按照財(cái)政法定主義的精神，我們可以簡(jiǎn)要分析一下中國(guó)目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法。嚴(yán)格意義上講，中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的?，F(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的

2、主要規(guī)范性文件是1995年財(cái)政部頒發(fā)的《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。中國(guó)過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的核心是地區(qū)收支均衡問(wèn)題。作為一種過(guò)渡性的制度..，“辦法”帶有較深的舊體制的烙印。其存在的主要問(wèn)題如下：1.政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清。事權(quán)是指各級(jí)政府基于其自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力。財(cái)權(quán)是各級(jí)政府所享有的組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出的權(quán)力。目前，在上下級(jí)政府之間，很多事項(xiàng)也是難以區(qū)分清楚，許多本應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出，卻由中央政府承擔(dān)，而許多本應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出，卻推給地方財(cái)政。上下級(jí)政府之間事權(quán)劃分和財(cái)政支出范圍的劃分隨意性很大，同樣的事項(xiàng)，

3、在一處由上級(jí)政府承擔(dān)，在另一處則由下級(jí)政府承擔(dān)，在一時(shí)由上級(jí)政府承擔(dān)，在另一時(shí)則下放地方政府承擔(dān)，它們之間區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)很模糊，或者根本沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可循。這種事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂，導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)人浮于事，也很難對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)和考核，由此導(dǎo)致了財(cái)政支出整體效益的低下。中國(guó)現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級(jí)的財(cái)政，但對(duì)事權(quán)界定不夠明晰，財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。同時(shí)，對(duì)省、市、縣分別有哪些財(cái)權(quán)，應(yīng)對(duì)哪些事情負(fù)責(zé)，還規(guī)定不夠明確，各級(jí)之間扯皮很多。2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配不規(guī)范，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)地區(qū)間財(cái)政資金的橫向轉(zhuǎn)移是通過(guò)中央政府集中收入再分配的方式實(shí)現(xiàn)的。但是，由于這種橫向

4、轉(zhuǎn)移的過(guò)程是與中央政府直接增加可用財(cái)力相向而行的，因而對(duì)中央增加的財(cái)力是用于中央本身開(kāi)支，還是用于補(bǔ)助某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，在認(rèn)識(shí)上難免不一致。另外，在財(cái)力轉(zhuǎn)移上，也沒(méi)有建立一套科學(xué)而完善的計(jì)算公式和測(cè)算辦法，資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)，要么根據(jù)基數(shù)法，要么就是根據(jù)主觀判斷，而不是依法根據(jù)一套規(guī)范的計(jì)算程序和公式來(lái)分配。3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范，各地不平衡狀況難以有效解決。中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度保留了原有體制資金雙向轉(zhuǎn)移模式，即仍然存在資金由下級(jí)財(cái)政向上級(jí)流動(dòng)現(xiàn)象，不利于提高財(cái)政資金的使用效率，增大財(cái)政部門的工作量，也不利于中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，

5、它將原有的財(cái)力不均問(wèn)題帶入分稅制財(cái)政體制中，使得由于歷史原因造成的地區(qū)間財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問(wèn)題基本未能解決，不能充分體現(xiàn)財(cái)政均衡的原則。中央對(duì)地方的專項(xiàng)撥款補(bǔ)助還缺乏比較規(guī)范的法律依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，與中央與地方事權(quán)劃分的原則不相適應(yīng)。此外，財(cái)政補(bǔ)助分配透明度不高，隨意性很大。雖然政府支出中屬于補(bǔ)助性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付種類很多，補(bǔ)助對(duì)象涉及到各行各業(yè)，但各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)。4.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法層次低，缺乏法律權(quán)威性。縱觀各國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。而中國(guó)現(xiàn)行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是《辦法》，該辦法屬于行政規(guī)章的

6、層次，立法層次顯然太低。立法層次太低會(huì)導(dǎo)致一系列不良后果，如法律規(guī)定缺乏權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性較差、立法的科學(xué)性和民主性難以保證等，這些不良后果已經(jīng)嚴(yán)重制約著中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的完善以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。由此可見(jiàn)，中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，不僅形式上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須由立法機(jī)關(guān)以法律規(guī)定（如財(cái)政權(quán)力法定、財(cái)政義務(wù)法定、財(cái)政程序法定、財(cái)政責(zé)任法定）的要求難以滿足，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法治實(shí)體價(jià)值，如正義、公正、民主、自由，也由于中國(guó)目前民主和憲政建設(shè)的滯后同樣存在很大的差距。二、中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的完善為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政支出制度改革的要求，規(guī)范政府公共資金支付管理，以抑制地區(qū)

7、發(fā)展差距的拉大，平衡地區(qū)財(cái)政收支差異，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的均等化，很有必要加強(qiáng)和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法。針對(duì)中國(guó)目前的實(shí)現(xiàn)情況，按照財(cái)政法定主義的要求，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法可以分兩步走：第一步，制定《中華人民共和國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例》，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)若干年實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再制定《中華人民共和國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。我們認(rèn)為：在立法時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾個(gè)問(wèn)題。1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法與財(cái)政改革進(jìn)程相適應(yīng)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)緊緊圍繞建立