中國制度變遷的財政視角

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1、中國制度變遷的財政視角學(xué)以致用,經(jīng)濟理論的最大用處是進行經(jīng)濟解釋。從現(xiàn)實的觀察開始,總結(jié)出有規(guī)律性的東西,并將其用于對現(xiàn)實的解釋,這是經(jīng)濟學(xué)研究的基本路徑。本文運用財政壓力周期變動下的政府行為的理論,在一個制度變遷的框架內(nèi)考察了公共政策的變化。并用來解釋中國五十多年來的政策變遷,特別是對近三十年來中國改革周期中政策變化的解釋提供一個新的視角。這些研究已經(jīng)引起了經(jīng)濟學(xué)界廣泛的興趣。國內(nèi)外學(xué)者更多地從制度變遷的成因、路徑、成本收益等角度進行了廣泛的研究,并對未來進行了積極的預(yù)測。經(jīng)濟學(xué)是對現(xiàn)實的解釋,致力于中國經(jīng)濟學(xué)建設(shè)的學(xué)人不應(yīng)放棄對這一史無前例變革的探索。運用一種新的方法,一種新的

2、視角,在不同的視角下透視體制變遷的現(xiàn)實,則是一種貢獻①。林毅夫、蔡昉、李周(1994),樊綱(1995)、張軍(1994)、程虹(2001)、楊小凱(2004)等分別從不同的層面進行了闡述,并得出了令人關(guān)注的結(jié)論。對重大的變革,人們的認識總是橫看成嶺側(cè)成峰的。1929-1933年大危機過去了七十多年,經(jīng)濟學(xué)界對其成因的看法依然是遠近高低各不同。對于中國五十多年的演化,特別是二十多年的改革,我們尚處于山中,因此不識改革真面目則是常態(tài)。給摸著石頭過河的中國改革以盡可能多層面的理論解釋是經(jīng)濟學(xué)的任務(wù)。多視角的研究可以提高經(jīng)濟學(xué)對現(xiàn)實世界的解釋力。政府財政壓力的程度是很難量化的,因此我們運

3、用的是廣義的財政概念,它不僅包括政府預(yù)算中經(jīng)常賬戶的執(zhí)行情況,還包括債務(wù)、鑄幣稅、產(chǎn)權(quán)等所有能夠引發(fā)公共收支變動的過程。財政壓力周期變動就是財政平衡到財政崩潰的過程,在委托代理的框架內(nèi),當(dāng)委托人難以承受代理人提供的公共產(chǎn)品的價格時,便會終止代理關(guān)系。結(jié)果是財政崩潰,政府失敗。在我們對中國近六十年制度變遷和公共政策演化的解釋過程中,出于謹慎的原則,我們只是考慮財政壓力的大小,不進行質(zhì)的區(qū)分。下面的分析,也只是一個學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)視角的學(xué)術(shù)思考。從大的財政壓力周期變動的框架看,中國經(jīng)歷了兩個周期:1949-1978,1978-2001。前者是一個完整的從財政危機到財政平衡再到財政危機的周期

4、。后者,是一個從財政崩潰到財政壓力緩釋再到潛在財政危機的過程。如果細分一些的話,前者還包括1958到1960年的財政壓力波動。后者,則還包括1989-1991、1998-2000財政壓力的驟然增大。本章主要討論兩個大周期的財政波動下公共政策的演化。本章的內(nèi)容分為三節(jié)。第一節(jié)考察從1949-1978年財政壓力周期變動下的政府行為。第二節(jié)考察1978-2001年公共政策的演化。第三節(jié),對公共政策未來走勢的邏輯推理。公共政策的演變對契約完全性的影響,財政危機引發(fā)的短期政策的操作及其累積效用、收入分化引致的制度僵滯以及集體行動中權(quán)威的出現(xiàn)將貫穿于本章對現(xiàn)實的解釋。一、1949-1978年的

5、公共政策演化1949年新中國成立,新政府一開始面對的就是巨大的財政危機。財政危機的形成可以從兩方面論述。一方面是顯性的,包括支付國民政府遺留下的債務(wù)、新政權(quán)的穩(wěn)定與維持費用的增加等。另一方面是隱性的,即新政權(quán)要體現(xiàn)出優(yōu)于舊政權(quán)的經(jīng)濟績效,如何選擇一種較以前政權(quán)不同的經(jīng)濟增長方式便成為政府的一種偏好。特別是財政危機時期,往往就是集體行動領(lǐng)導(dǎo)者的偏好。因此,一種理想化的領(lǐng)導(dǎo)意志便轉(zhuǎn)化為一種人為的試驗。這種試驗在財政危機時期難以實現(xiàn),一旦危機有所緩解,便又被提上議事日程。違背經(jīng)濟運行規(guī)律的短期試驗暗含著巨大的風(fēng)險。為了解決財政危機,政府短期政策操作首先是在國內(nèi)通過合約的改變來完成的。新政

6、權(quán)的形成是委托人重新尋找代理人的過程,制度變遷的結(jié)果是原來具有決定權(quán)的委托人不再具有決定權(quán),而原來沒有決定權(quán)的則成為一種主流的力量。在國民政府末期,革命的最終含義是窮人不再通過土地、資本或者勞動力這些市場的要素來與富人談判,采取的是非市場手段的暴力革命。窮人短期內(nèi)成為具有決定權(quán)的委托人,但是由于權(quán)威的存在,代理人的內(nèi)部控制非常嚴(yán)重。新的合約開始形成,但并不固定,也非常不完全。表現(xiàn)在政府的財政收入上,就是稅收并沒有成為政府經(jīng)常性的收入。這一方面是因為窮人作為大集團除了人力資本外就沒有別的資本,而又由于教育的投入太少,這種人力資本又特別低。隨著人頭稅的廢止,稅收收入自然不可能增加太多。

7、另一方面戰(zhàn)爭的破壞,使得原有的土地以及工業(yè)資本帶來的增值減少,并且新合約未來的不確定性也降低了這部分要素擁有者進行投入的可能性。從數(shù)據(jù)來看,1949年全國財政收入303億斤糧,支出567億斤糧,赤字占支出的46.9%。為了彌補赤字,政府公共政策操作的第一步就是發(fā)行貨幣。1949年7月人民幣發(fā)行總額為2800億元,9月為8100億元,10月底為11000億元,11月達到16000億元,結(jié)果自然是通貨膨脹。但是由于財政的收支是以實物計價的,政府并沒有獲得相應(yīng)的鑄幣稅。相反

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