信訪制度及信訪實(shí)踐再思考

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1、信訪制度及信訪實(shí)踐再思考　　論文關(guān)鍵詞:信訪制度，信訪實(shí)踐，和諧社會(huì)，政策回應(yīng)渠道論文摘要:我國特有的信訪制度作為政策回應(yīng)的制度化渠道，在社會(huì)和諧與穩(wěn)定中承載著特殊的意義與作用。但信訪制度設(shè)計(jì)還存在定位不準(zhǔn)確、職能不清晰、機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、監(jiān)督乏力等缺陷。而在實(shí)踐中，信訪制度又受到公務(wù)人員、信訪人及公眾、各級政府首長或行政領(lǐng)導(dǎo)等人的因素的制約。要改革信訪制度與實(shí)踐，需要從制度定位、管理權(quán)限與機(jī)構(gòu)建設(shè)、主客體素質(zhì)建設(shè)、信訪危機(jī)管理等方面加以思考與推進(jìn)?！　　　　　　　∪魏沃贫扰c政策的實(shí)施都會(huì)對不同社會(huì)群體的利益產(chǎn)生影響，這種影響需要制度化的渠道反饋給決策者以便改進(jìn)政策，尋求社會(huì)的和

2、諧發(fā)展與持續(xù)穩(wěn)定。我國特有的信訪制度便是公眾對政策回應(yīng)的制度化渠道之一，在整個(gè)國家與社會(huì)的穩(wěn)定大局中承載著特殊的意義與作用。　　　　一、信訪制度設(shè)計(jì)中的缺陷　　　　(一)定位不準(zhǔn)確。信訪制是作為社會(huì)減震器還是作為民意回饋渠道而存在，這是我們考察信訪制度存在的社會(huì)根源時(shí)首先需要回答的問題。對這個(gè)問題的不同回答決定著信訪制度的服務(wù)方向和服務(wù)力度。如果只作為社會(huì)的減震器而存在，信訪所體現(xiàn)的民意只是手段，而達(dá)到穩(wěn)定才是目的。如作為民意回饋渠道存在，就不僅僅是使社會(huì)穩(wěn)定，更重要的是社會(huì)表達(dá)民意、反映民意、解決百姓問題、制定與改進(jìn)政策的重要途徑，尊重與實(shí)現(xiàn)民意是其存在的根本目的。我國《

3、信訪條例》總則第一條中“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系、保護(hù)信訪人的合法權(quán)益、維護(hù)信訪秩序”的表述，一方面明確了信訪制度存在的民主特性，另一方面凸顯了民意及民意表達(dá)的被動(dòng)性。結(jié)合其后的具體細(xì)則可以看出，《信訪條例》突出了信訪制的減震器作用，側(cè)重點(diǎn)落在了緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求，降低了信訪制度的應(yīng)有功效。在這樣的指導(dǎo)思想下，信訪制這臺減震器更多情況下只能暫時(shí)減少社會(huì)矛盾，或暫時(shí)掩蓋社會(huì)矛盾，久而久之，信訪人反復(fù)越級纏訪就難以避免并呈擴(kuò)大態(tài)勢?？梢?，在信訪制度設(shè)計(jì)中，民意表達(dá)訴求不突出，有將其內(nèi)含的民主責(zé)任替換為簡單的傾聽、轉(zhuǎn)

4、辦等簡單化傾向?！　?二)職能不清晰。信訪人提出的信訪事項(xiàng)涉及方方面面，并可能牽涉人大、政府、司法、黨委等不同的領(lǐng)域，那么這些多領(lǐng)域多層次多樣性的信訪事項(xiàng)應(yīng)歸口至哪個(gè)部門來管理？目前，諸多部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)來受理和處理信訪事項(xiàng)：如各級人大常委會(huì)的信訪機(jī)構(gòu)、黨委系統(tǒng)內(nèi)的紀(jì)檢部門、各級法院內(nèi)的申訴機(jī)構(gòu)、各級政府中的監(jiān)察部門以及各級政府專設(shè)的信訪局、公安及社會(huì)保障系統(tǒng)專設(shè)的信訪處、科等。這種狀況的事實(shí)性和潛在性負(fù)面影響是：第一，使政府財(cái)力、人力、物力分散，單位辦案資源緊張，難以充分有效解決信訪問題。第二，由于不同部門對同一信訪事項(xiàng)介入力度與處理方式的差別而出現(xiàn)不同的信訪結(jié)果，由此

5、在增加各信訪部門間矛盾的同時(shí)使信訪人及其他群眾對信訪部門產(chǎn)生信任危機(jī)。第三，在這種信訪格局中，信訪機(jī)構(gòu)與信訪干部都會(huì)面臨信訪問題久拖難辦的怪圈，這是由信訪處理的權(quán)限不清和角色沖突決定的。第四，這種信訪格局給管理部門信訪統(tǒng)計(jì)帶來難度，統(tǒng)計(jì)數(shù)字可能不能真實(shí)地反映情況，這就不能為地區(qū)或部門的相關(guān)決策提供準(zhǔn)確的信息?？傊?，信訪職能歸屬不清必然帶來多頭管理、職能交叉的問題，而職能交叉意味著職能真空，誰都有權(quán)管的事誰都可以借口推脫。　　(三)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立。這包括以下幾種情況：第一，涉及權(quán)力、司法、黨委系統(tǒng)的信訪事項(xiàng)，從制度設(shè)計(jì)與組織格局的角度講，政府專設(shè)的信訪局等部門無權(quán)干涉，前已闡明，

6、此不贅述；第二，政府職能部門中的信訪機(jī)構(gòu)歸本部門的黨委和中樞機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，其設(shè)置不獨(dú)立且地位低于黨委和中樞機(jī)構(gòu)，當(dāng)面臨某些涉及上級領(lǐng)導(dǎo)或中樞機(jī)構(gòu)決策的信訪事件時(shí)，信訪機(jī)構(gòu)能力失靈。第三，各省、市、縣專職信訪部門歸屬省、市、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)，信訪干部的任免受制于上級黨委、政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)，從權(quán)力與地位上它沒有能力來公正地監(jiān)督并辦理涉及上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者的信訪案件。同樣對于平級的其他職能部門，同級信訪局也只有建議、督辦權(quán)，并沒有直接的管轄和處理權(quán)限，這樣使信訪局的監(jiān)督難以擺脫缺鈣狀態(tài)，軟弱無力，信訪案件的結(jié)案率也就難以有大的突破?！　?四)監(jiān)督乏力。由于信訪干部人事任免不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)使

7、用不獨(dú)立、處理權(quán)限不獨(dú)立的原因，致使各級信訪機(jī)構(gòu)對信訪事項(xiàng)的處理與督辦必然缺乏剛性。面對涉及上級部門、上級領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)力部門的信訪案件時(shí)，要么睜一只眼閉一只眼，明哲保身；要么安撫群眾，走走程序；要么力不從心，束手無策。這是信訪工作在制度和實(shí)踐層面存在的重大體制問題?！　《?、信訪實(shí)踐的主客體缺陷　　　　(一)政府公務(wù)人員的疏慢。我國信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散交叉性與信訪工作本身的復(fù)雜性，要求工作人員在具有高度工作熱情和責(zé)任心的同時(shí)還需具備冷靜的頭腦、持久的耐心，對上訪群眾的境遇有深切的體恤和富有技巧的交流方式等等。而在現(xiàn)實(shí)中，我