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1、信訪制度及信訪實踐再思考論文關鍵詞:信訪制度，信訪實踐，和諧社會，政策回應渠道論文摘要:我國特有的信訪制度作為政策回應的制度化渠道，在社會和諧與穩(wěn)定中承載著特殊的意義與作用。但信訪制度設計還存在定位不準確、職能不清晰、機構不獨立、監(jiān)督乏力等缺陷。而在實踐中，信訪制度又受到公務人員、信訪人及公眾、各級政府首長或行政領導等人的因素的制約。要改革信訪制度與實踐，需要從制度定位、管理權限與機構建設、主客體素質建設、信訪危機管理等方面加以思考與推進。任何制度與政策的實施都會對不同社會群體的利益產生影響，這種影響需要制度化的渠道反饋給決策者以便改進政策，尋求社會的和諧發(fā)
2、展與持續(xù)穩(wěn)定。我國特有的信訪制度便是公眾對政策回應的制度化渠道之一，在整個國家與社會的穩(wěn)定大局中承載著特殊的意義與作用。一、信訪制度設計中的缺陷（一）定位不準確。信訪制是作為社會減震器還是作為民意回饋渠道而存在，這是我們考察信訪制度存在的社會根源時首先需要回答的問題。對這個問題的不同回答決定著信訪制度的服務方向和服務力度。如果只作為社會的減震器而存在，信訪所體現的民意只是手段，而達到穩(wěn)定才是目的。如作為民意回饋渠道存在，就不僅僅是使社會穩(wěn)定，更重要的是社會表達民意、反映民意、解決百姓問題、制定與改進政策的重要途徑，尊重與實現民意是其存在的根本目的。我國《信訪
3、條例》總則第一條中“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系、保護信訪人的合法權益、維護信訪秩序”的表述，一方面明確了信訪制度存在的民主特性，另一方面凸顯了民意及民意表達的被動性。結合其后的具體細則可以看出，《信訪條例》突出了信訪制的減震器作用，側重點落在了緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定上，這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求，降低了信訪制度的應有功效。在這樣的指導思想下，信訪制這臺減震器更多情況下只能暫時減少社會矛盾，或暫時掩蓋社會矛盾，久而久之，信訪人反復越級纏訪就難以避免并呈擴大態(tài)勢。可見，在信訪制度設計中，民意表達訴求不突出，有將其內含的民主責任替換為簡
4、單的傾聽、轉辦等簡單化傾向。（二）職能不清晰。信訪人提出的信訪事項涉及方方面面，并可能牽涉人大、政府、司法、黨委等不同的領域，那么這些多領域多層次多樣性的信訪事項應歸口至哪個部門來管理？目前，諸多部門都設有信訪機構來受理和處理信訪事項：如各級人大常委會的信訪機構、黨委系統(tǒng)內的紀檢部門、各級法院內的申訴機構、各級政府中的監(jiān)察部門以及各級政府專設的信訪局、公安及社會保障系統(tǒng)專設的信訪處、科等。這種狀況的事實性和潛在性負面影響是:第一，使政府財力、人力、物力分散，單位辦案資源緊張，難以充分有效解決信訪問題。第二，由于不同部門對同一信訪事項介入力度與處理方式的差別而
5、出現不同的信訪結果，由此在增加各信訪部門間矛盾的同時使信訪人及其他群眾對信訪部門產生信任危機。第三，在這種信訪格局中，信訪機構與信訪干部都會面臨信訪問題久拖難辦的怪圈，這是由信訪處理的權限不清和角色沖突決定的。第四，這種信訪格局給管理部門信訪統(tǒng)計帶來難度，統(tǒng)計數字可能不能真實地反映情況，這就不能為地區(qū)或部門的相關決策提供準確的信息?？傊?，信訪職能歸屬不清必然帶來多頭管理、職能交叉的問題，而職能交叉意味著職能真空，誰都有權管的事誰都可以借口推脫。（三）機構不獨立。這包括以下幾種情況：第一，涉及權力、司法、黨委系統(tǒng)的信訪事項，從制度設計與組織格局的角度講，政府專
6、設的信訪局等部門無權干涉，前已闡明，此不贅述；第二，政府職能部門中的信訪機構歸本部門的黨委和中樞機構領導，其設置不獨立且地位低于黨委和中樞機構，當面臨某些涉及上級領導或中樞機構決策的信訪事件時，信訪機構能力失靈。第三，各省、市、縣專職信訪部門歸屬省、市、縣政府的領導，信訪干部的任免受制于上級黨委、政府及其主要領導，從權力與地位上它沒有能力來公正地監(jiān)督并辦理涉及上級領導機構和領導者的信訪案件。同樣對于平級的其他職能部門，同級信訪局也只有建議、督辦權，并沒有直接的管轄和處理權限，這樣使信訪局的監(jiān)督難以擺脫缺鈣狀態(tài)，軟弱無力，信訪案件的結案率也就難以有大的突破。（
7、四）監(jiān)督乏力。由于信訪干部人事任免不獨立、經費使用不獨立、處理權限不獨立的原因，致使各級信訪機構對信訪事項的處理與督辦必然缺乏剛性。面對涉及上級部門、上級領導、實力部門的信訪案件時，要么睜一只眼閉一只眼，明哲保身；要么安撫群眾，走走程序；要么力不從心，束手無策。這是信訪工作在制度和實踐層面存在的重大體制問題。二、信訪實踐的主客體缺陷（一）政府公務人員的疏慢。我國信訪機構設置的分散交叉性與信訪工作本身的復雜性，要求工作人員在具有高度工作熱情和責任心的同時還需具備冷靜的頭腦、持久的耐心，對上訪群眾的境遇有深切的體恤和富有技巧的交流方式等等。而在現實中，我們大部分
8、信訪干部距離這樣的要求還相差很遠：往往或由于自己心情
