談抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分.doc

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1、談抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分一、區(qū)分中的“灰色地帶”　　行政復(fù)議、行政訴訟制度是對(duì)具體行政行為的監(jiān)督制度，已推行多年了，大家都比較熟悉。目前，絕大多數(shù)省、市、自治區(qū)又開展了規(guī)范性文件備案審查制度，專門針對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。兩大監(jiān)督制度雙管齊下，對(duì)于規(guī)范政府行為、推進(jìn)依法行政具有重大意義。但實(shí)踐中也碰到了不少問題和矛盾，焦點(diǎn)就是規(guī)范性文件與具體行政行為的區(qū)分問題。區(qū)分不明，就會(huì)直接影響兩大監(jiān)督制度的協(xié)作以及各自功能的有效發(fā)揮?！　∈裁唇幸?guī)范性文件？什么叫具體行政行為？理論上區(qū)分得很清楚，規(guī)范性文件就是行政機(jī)關(guān)制定的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力并可以反復(fù)適用的文件；

2、具體行政行為就是行政機(jī)關(guān)作出的直接決定（影響）公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的處理或者決定。但一碰到具體問題，就會(huì)模糊，出現(xiàn)一些“灰色地帶”：　　一是物價(jià)部門對(duì)價(jià)格進(jìn)行確定或者調(diào)整的發(fā)文。例如，某物價(jià)局向各發(fā)電企業(yè)下發(fā)通知，提高本區(qū)域銷售電價(jià)，明確各發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)，還對(duì)本區(qū)域各類用戶比如居民生活用電、高校學(xué)生生活用電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等作了明確。　　二是勞動(dòng)部門對(duì)下級(jí)勞動(dòng)局發(fā)文，對(duì)本區(qū)域最低工資標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定或者調(diào)整?！　∪枪矙C(jī)關(guān)對(duì)特定道路、區(qū)域進(jìn)行交通管制的發(fā)文。等等。　　這幾類發(fā)文往往有明確的發(fā)文對(duì)象，針對(duì)的又是具體的事項(xiàng)，有點(diǎn)象具體行政行為；但同時(shí)又具有面上的效力，可以

3、反復(fù)適用，又有點(diǎn)象規(guī)范性文件，很難判斷。到底是作為規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，還是作為具體行政行為納入行政復(fù)議、行政訴訟范圍，眾說紛紜，莫衷一是。這說明現(xiàn)行區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)本身存在問題。　　二、現(xiàn)行區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)析　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)　　綜合理論界的主流觀點(diǎn)、法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋的規(guī)定，以及有關(guān)部門的要求，在規(guī)范性文件與具體行政行為的劃分問題上，主要有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：　　第一，看對(duì)象是否特定。規(guī)范性文件具有普遍約束力，對(duì)象不特定，往往針對(duì)一類或幾類對(duì)象；具體行政行為則有特定、具體的對(duì)象。　　第二，看能否反復(fù)適用。規(guī)范性文件是同類情況同類處理，在生效期間其調(diào)整對(duì)象都要受它的約束；具體行政行為則是一次性的。5　　

4、第三，是否直接決定權(quán)利義務(wù)。規(guī)范性文件是一種行為規(guī)范，對(duì)調(diào)整對(duì)象的權(quán)利義務(wù)并不直接產(chǎn)生影響，而是間接地影響權(quán)利義務(wù)，往往還需要一個(gè)具體行政行為來細(xì)化和過渡，才能對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響；具體行政行為則直接決定或者影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。　　例如，行政訴訟法中對(duì)規(guī)范性文件的界定就是“具有普遍約束力的決定、命令”；最高人民法院1991年對(duì)行政訴訟法的司法解釋中將具體行政行為界定為行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出有關(guān)其權(quán)利義務(wù)的單方行為。2000年的司法解釋中將規(guī)范性文件界定為“行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件”。　?。ǘ┈F(xiàn)行區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)評(píng)析　　

5、現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中的前兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)，很難解決實(shí)際問題：　　第一個(gè)是對(duì)象是否特定標(biāo)準(zhǔn)。這涉及到兩個(gè)問題：　　首先，什么是對(duì)象？對(duì)象的范圍有多大？是從文書形式上看，只要文書點(diǎn)名就叫對(duì)象，還是看實(shí)質(zhì)內(nèi)容，凡權(quán)利義務(wù)受影響的都叫對(duì)象？著名的喬占祥訴鐵道部春運(yùn)漲價(jià)案中，法院就是從鐵道部漲價(jià)通知的文書抬頭來判斷的，既然通知是發(fā)給北京、上海、廣州三家鐵路企業(yè)的，所以三家企業(yè)就是對(duì)象，對(duì)象特定，因此是具體行政行為；鐵道部則認(rèn)為，自已關(guān)于春運(yùn)漲價(jià)的發(fā)文針對(duì)的對(duì)象，不能僅僅看通知抬頭上的幾家鐵路營運(yùn)企業(yè)，事實(shí)上漲價(jià)同時(shí)影響買方和賣方，因此還應(yīng)當(dāng)將廣大乘客都納入對(duì)象，因而對(duì)象是不特定的，故不是具體行政行為。顯然，雙方都

6、有一定道理。所以對(duì)象相當(dāng)難以確定?！　∑浯问鞘裁唇刑囟?？實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)象只有1個(gè)或幾個(gè)人，不帶有普遍性的叫特定，對(duì)象是一類人或者帶有普遍性的叫不特定；另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為能夠確定、能夠統(tǒng)計(jì)叫特定，不在于人的多少，相反不能確定、不能統(tǒng)計(jì)的就是不特定。兩種觀點(diǎn)也都有一定的道理。就拿物價(jià)部門的通知來說，抬頭上寫的是“各發(fā)電企業(yè)”，按第一種觀點(diǎn)，“各發(fā)電企業(yè)”一詞本身就帶有普遍性，是一類主體，因此應(yīng)是不特定的；但按第二種觀點(diǎn)，因?yàn)閺耐ㄖ獌?nèi)容和附件上看，通知針對(duì)的發(fā)電企業(yè)總共就10余家，非常明確和可以統(tǒng)計(jì)，因而就是特定的。5　　實(shí)際上，用特定不特定來區(qū)分規(guī)范性文件與具體行政行為是不科學(xué)的

7、。因?yàn)?，從哲學(xué)上來講，特定、不特定只是一種相對(duì)的劃分，這種情況下看是特定，換一種情形就是不特定，這決定了在個(gè)案問題上關(guān)于特定不特定的任何判斷都帶有很大的局限性。從事實(shí)上講，有很多典型的具體行政行為其對(duì)象也是不特定的，比如行政承諾；也有很多規(guī)范性文件的對(duì)象恰恰是特定的，例如，香港《城市大學(xué)條例》就是專門針對(duì)城市大學(xué)制定的?！　〉诙€(gè)反復(fù)適用標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)同一個(gè)發(fā)文，根據(jù)對(duì)象不同，完全可以得出截然相反的認(rèn)識(shí)