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1、物權(quán)法中不宜規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)[摘 要]物權(quán)法草案（二次審議稿）關(guān)于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定存在明顯問題，不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。新的農(nóng)業(yè)政策的實行，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營合同的內(nèi)容、形式發(fā)生了根本變化，土地承包經(jīng)營權(quán)已面目全非。物權(quán)法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這一新的形勢，規(guī)定“農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)”，切實保護(hù)鄉(xiāng)村居民利用土地的私權(quán)。[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán)私權(quán)戶籍制度改革農(nóng)業(yè)政策公法義務(wù)農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)主張這樣的觀點(diǎn)，或許令人詫異，不要土地承包經(jīng)營權(quán)，那物權(quán)法中用益物權(quán)體系不是少了一個重要類型嗎？其實不然，土地是不動
2、產(chǎn)的核心部分，農(nóng)村土地使用過程中的私權(quán)類型在物權(quán)法中占有重要地位，當(dāng)然不能不要。筆者認(rèn)為物權(quán)法中不宜規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)，不是說農(nóng)村土地使用形式中的物權(quán)類型不存在了，也不是要否定農(nóng)村土地使用過程中權(quán)利的“私”的特性，而是認(rèn)為在中國稱呼了20多年的土地承包經(jīng)營權(quán)正在隨著形勢的變革而發(fā)生從內(nèi)容到形式的根本性變化，也就是說，從今往后的農(nóng)村土地使用形式中的私權(quán)類型將完全不同于計劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)，物權(quán)法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這一新的形勢，規(guī)定一種新型的農(nóng)村土地使用權(quán)利制度。下面，筆者將從三個方面予以闡述：一、
3、對物權(quán)法草案［1］中“土地承包經(jīng)營權(quán)”的概括評價物權(quán)法草案中規(guī)定的“土地承包經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)容十之七八抄襲于《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》和《草原法》等，因此，很難說這部分內(nèi)容有何創(chuàng)新之處，更難說此部分內(nèi)容反映了社會生活的實際和能夠適應(yīng)今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀趨勢。初步分析，其規(guī)定存在三個明顯的問題：1.沒有體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)是私權(quán)之“私”的特性在草案中，土地承包經(jīng)營權(quán)部分共有12個條文，但半數(shù)以上條文規(guī)定的內(nèi)容都與行政機(jī)關(guān)或發(fā)包方的批準(zhǔn)、登記、同意、備案等職權(quán)的行使有關(guān)，留給農(nóng)戶的自由空間很
4、小。顯然，條文內(nèi)容的重心放在了國家公共權(quán)力的運(yùn)行方面，反映出濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，無法讓市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律在農(nóng)村土地使用過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，不能體現(xiàn)有限土地資源的功能價值。2.沒有體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)是私權(quán)之“權(quán)”的特性5受上一問題的影響，草案中該部分的內(nèi)容在結(jié)構(gòu)上沒有貫徹以權(quán)利為中心，在內(nèi)容上沒有反映農(nóng)村土地使用權(quán)的實質(zhì)，不僅條文簡陋，而且過于抽象。民法是權(quán)利法，物權(quán)法作為民法的一個重要分支，盡管要遵守物權(quán)法定原則，但在其法律規(guī)范的重心上不得偏離權(quán)利這一基點(diǎn)，這是民法發(fā)揮其功能的客觀要求。而草案中土地承包
5、經(jīng)營權(quán)一章的多數(shù)條文并不是圍繞權(quán)利制定的，也不是以該種權(quán)利從產(chǎn)生到消滅的完整過程架構(gòu)的，于是，有關(guān)用益物權(quán)的基本內(nèi)容，如權(quán)利的行使方式、權(quán)利的變更和續(xù)展等都缺乏相應(yīng)規(guī)定。3.不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要最突出的是草案第一百三十五條關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)與戶口關(guān)系的規(guī)定。戶籍制度在中國已經(jīng)有47年的歷史，1963年，公安部的文件規(guī)定將全國的居民戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”；1975年，修正的新憲法取消了關(guān)于公民遷徙自由的條文，從那時起，中國的戶籍管理逐步變成行政性、經(jīng)濟(jì)性、福利性的管理，戶口成為身份的
6、象征，戶口性質(zhì)的不一樣，就必然導(dǎo)致居民社會地位和經(jīng)濟(jì)待遇的不一樣，這種情形是歷史的原因造成的。改革開放以后，由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和流動人口的不斷增多，以及公民權(quán)利意識的覺醒，社會各界紛紛對中國的戶籍制度提出質(zhì)疑，有的甚至提出了尖銳的批評。于是，不可避免地，從上個世紀(jì)九十年代開始，中國正式啟動城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度，打破二元社會的格局。浙江省在全國率先掀起戶籍制度改革的浪潮，四川省戶籍制度改革的內(nèi)容規(guī)定，任何人只要在城市擁有合法的固定住所，有穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，都可根據(jù)本人意愿辦理城市常駐戶口……取消農(nóng)業(yè)
7、戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，建立全省統(tǒng)一的戶口登記制度。［2］據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有江蘇、廣東、重慶等十幾個省（直轄市）和數(shù)十個城市進(jìn)行了戶籍制度改革，并取得了一定的成效。如湖北全省取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之后，統(tǒng)一稱為“湖北居民戶口”。針對這種大趨勢，公安部正在抓緊起草戶籍法，改革我國現(xiàn)行的戶籍管理制度，以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。［3］可是，我們的物權(quán)法草案還將土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、喪失和農(nóng)業(yè)戶口捆綁在一起，這既和社會發(fā)展形勢相脫節(jié)，又與憲法規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”相背離，還與中國共產(chǎn)黨“全面
8、建設(shè)小康社會”的戰(zhàn)略目標(biāo)相沖突！二、農(nóng)業(yè)政策的變化將使農(nóng)村土地使用制度發(fā)生根本改變1.農(nóng)業(yè)政策的變化導(dǎo)致土地承包經(jīng)營合同的內(nèi)容大變樣2002年初，中央農(nóng)村工作會議指出，新階段增加農(nóng)民收入，要有新的思路，采取綜合措施?？偟闹笇?dǎo)思想是“多予，少取，放活”。多予，就是要增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，直接增加農(nóng)民收入。少取，就是要推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。放活，就是要認(rèn)真落實黨在農(nóng)村的各項政策，把農(nóng)民群眾的積極性、主
