信訪的行政救濟功能　

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1、行政復(fù)議理論研討2009年6月（總第4期）　　　　　　　信訪的行政救濟功能　——兼談如何協(xié)調(diào)信訪與行政復(fù)議　　　　　　黃澗秋　　　內(nèi)容提要：信訪兼具有監(jiān)督和行政救濟兩大功能，但在實踐中更多地承載著救濟個人權(quán)利、維護群眾權(quán)益的作用，是我國行政救濟機制中重要的一元。信訪在行政救濟程序方面具有靈活性和多樣性的特征，其權(quán)益救濟的范圍大于其他行政救濟程序，但信訪工作機構(gòu)缺乏實體處理權(quán)。信訪與行政復(fù)議之間既存在著分工又呈現(xiàn)出重疊關(guān)系，為了體現(xiàn)法定途徑的優(yōu)先性和提高行政救濟程序的效率，兩者之間應(yīng)當建立工作協(xié)調(diào)機制。　　關(guān)鍵詞：信訪行政救濟功能程序行政復(fù)議　作者：黃澗秋，

2、蘇州市人民政府法制辦公室副主任　　　　　　“有權(quán)利必有救濟”，當公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)利的不法侵害后，法律應(yīng)當賦予該公民尋求和獲得救濟的渠道。行政主體和相對人各自具有獨立的意志和利益追求，行政爭議的產(chǎn)生是法治社會的正?，F(xiàn)象。隨著《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《信訪條例》等法律法規(guī)的頒布實施，我國已經(jīng)初步建立了一個多元化的行政救濟法律機制。信訪作為我國一種具有深厚歷史淵源的政府活動，它的“救濟”功能日益突出，越來越多地承載著解決信訪人利益訴求的艱巨任務(wù)。信訪作為行政救濟法律機制中重要的一元，需要和其他救濟程序相互協(xié)調(diào)、有機配合。只有從行政救濟的宏觀視野中

3、對信訪的功能進行準確定位，整合各種救濟制度的功能，信訪工作才能發(fā)揮其在解決行政爭議中的獨特作用?！∫?、監(jiān)督與救濟之間的信訪　　　-215-　　　　行政復(fù)議理論研討2009年6月（總第4期）　　　我國的信訪制度最初是作為一項群眾性的政治工作而確立的，因此其法律定位一直處于不確定的狀態(tài)。從現(xiàn)行規(guī)范信訪的法律法規(guī)來看，信訪的涵義具有廣義和狹義之分，廣義的信訪包括針對所有的國家機關(guān)以及國有企事業(yè)單位的來信來訪，狹義的信訪僅指針對國家行政機關(guān)作為特殊行政救濟的信訪。因此，廣義和狹義的信訪的區(qū)別在于訴求對象和處理機關(guān)上。國務(wù)院于2005年通過的《信訪條例》第2條規(guī)定：

4、“本條例所稱的信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?！彼鼘⑿旁L的訴求對象和處理機關(guān)限定在行政機關(guān)，表明了《信訪條例》中的信訪屬于“行政信訪”的范疇。但是，《信訪條例》僅僅規(guī)范行政信訪并不意味著它否定了其他的信訪（如人大、法院系統(tǒng)的信訪），而是基于其本身作為行政法規(guī)的性質(zhì)。從行政信訪的范疇進行引申，《信訪條例》所規(guī)范的信訪活動在法律性質(zhì)上應(yīng)當屬于行政行為的性質(zhì)?！　　　缎旁L條例》對于信訪功能的定位是復(fù)合型的，理論上一般

5、認為信訪兼具有監(jiān)督和救濟兩大功能。從《信訪條例》第2條和第14條的規(guī)定看，信訪事項主要包括三種：反映情況；提出建議、意見；投訴請求。提出建議、意見屬于公民行使監(jiān)督權(quán)，投訴請求屬于救濟權(quán)的范疇。反映情況既可能是行使監(jiān)督權(quán)也可能是行使救濟權(quán)。孫大雄：《論信訪權(quán)的權(quán)利屬性》，載《社會主義研究》2006年第1期，第82頁?！⊥对V請求也稱為求決類信訪，它雖然不是嚴格的法律用語，但是它的基本含義可以視為申請?zhí)囟ǖ男姓葷??！缎旁L條例》第17條規(guī)定：“信訪人提出投訴請求的，還應(yīng)當載明信訪人的姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由?！薄缎旁L條例》要求投訴請求類信訪必須提出特

6、定的請求和事實、理由，這一點明顯與《行政復(fù)議法》中對當事人申請立案的規(guī)定具有共通之處。而從“投訴請求”的字面含義看，它隱含了信訪人對行政機關(guān)特定行為的申訴，并且對信訪工作機構(gòu)提出了特定的請求?！巴对V請求”所蘊含的這些要素使得這種類型的信訪具有行政救濟的性質(zhì)。與《信訪條例》相比，一些地方性法規(guī)對于信訪的行政救濟功能的定位更為明確，例如，《北京市信訪條例》第6條將“在自身的合法權(quán)益受到侵害時提出控告和申訴”和“對反映的問題，要求解決或者答復(fù)”作為信訪人權(quán)利的其中兩項，這兩項權(quán)利在外延上有所交叉，“自身的合法權(quán)益受到侵害”本身就是信訪人“反映的問題”中最重要的部

7、分，而控告、申訴、解決或答復(fù)又意味著信訪程序的不同階段?！侗本┦行旁L條例》更加明確地將行政救濟作為信訪的重要功能之一，這一點是毋庸置疑的?！?215-　　　　行政復(fù)議理論研討2009年6月（總第4期）　　　信訪究竟是以監(jiān)督功能還是以救濟功能為主，這一問題在理論上存在著廣泛爭議，同時也反映了我國在不同歷史階段對信訪工作不同的指導(dǎo)思想。監(jiān)督功能與救濟功能均指向有關(guān)行政機關(guān)的違法行為或不當行為，但是兩者的本質(zhì)區(qū)別在于：行政救濟應(yīng)當是某種經(jīng)投訴發(fā)動的個案處理制度，以使受到行政行為侵犯的相對人能夠自主地行使救濟權(quán)，因此，行政救濟一定可以起到監(jiān)督行政的作用，但監(jiān)督行政

8、不一定起到行政救濟的作用。林莉紅：《論信訪的制度定位——從糾紛解決