作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)

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1、作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)應(yīng)星?內(nèi)容提要：行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)的緩慢推進(jìn)與信訪浪潮的居高不下構(gòu)成了鮮明的對照。這說明行政相對人并非不愿或不敢去尋求救濟(jì)，而是更愿意或更習(xí)慣通過信訪渠道去實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。信訪救濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制中展現(xiàn)出行政相對人的權(quán)利斗爭與行政主體的秩序追求之間的張力。關(guān)鍵詞：信訪信訪救濟(jì)行政相對人行政救濟(jì)無可諱言，自行政訴訟法和行政復(fù)議法相繼頒布以來，我國的行政救濟(jì)一直面臨著某種困境。這種困境主要表現(xiàn)在:收案數(shù)嚴(yán)重不足，撤訴率高得岀奇，且相當(dāng)一部分是非正常撤訴。此外，行政救濟(jì)還有立案難、審理難、敗訴高、執(zhí)行難等種種問題。(1)有些學(xué)者從行政相對人的

2、角度來分析行政救濟(jì)陷入這種困境的成因:受“無訟”傳統(tǒng)思想的影響,未習(xí)慣告官;訴訟經(jīng)濟(jì)成本髙,不愿意告官;害怕被報(bào)復(fù),無膽量告官。然而，當(dāng)我們注意到以下這個事實(shí)時(shí)，就會覺得這種分析思路并不能使人十分信服。與行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)的緩慢推進(jìn)構(gòu)成鮮明反差的是，信訪浪潮始終居高不下。全國信訪總址自1995年以來一直在持續(xù)上升。1995年全國縣以上黨政機(jī)關(guān)受理信訪總量為479萬件,市2000年全國信訪總量上升到了1024萬件;而中央信訪機(jī)構(gòu)受理的信訪總量在2000年達(dá)到了58.64萬件，是1995年的1.46倍。⑴據(jù)權(quán)威人士的分析,涉及群眾政治、經(jīng)濟(jì)、生活等切身利

3、益的案件(如農(nóng)民負(fù)擔(dān)、土地糾紛、職工下崗、房屋拆遷補(bǔ)償)不僅一直是信訪案件中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，而且也是近些年信訪總量大幅度上升的重要原因。(3〕由此可見，盡管信訪人的訴求內(nèi)容紛繁復(fù)雜、千差萬別，但實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)是信訪人最主要的訴求內(nèi)容之一，而行政相對人的救濟(jì)訴求又在這類訴求中占據(jù)了相當(dāng)大的比例。如果說無訟、畏官這些傳統(tǒng)因素使行政相對人習(xí)慣了忍氣吞聲，那么，為什么每年又有至少數(shù)百萬的人用信訪的方式去爭取自己的權(quán)利？如果說訴訟費(fèi)用高妨礙了行政相對人到法院“打官司”，那么，為什么每年又有近百萬的人不遠(yuǎn)千里一次次到省城、到北京去“討說法”？如果說撤訴率高是因?yàn)?中國

4、政法大學(xué)副教授。(1)參見張樹義零:《在艱難中前進(jìn)一《中華人民共和國行政訴訟法》實(shí)施現(xiàn)狀與發(fā)展方向綜合分析報(bào)告》,龔祥瑞主編:《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》,中國政法大學(xué)出版社1993年版，198頁以下;江萍:《行政管理相對人的權(quán)利救濟(jì)》，夏勇主編:《走向權(quán)利的時(shí)代》,中國政法大學(xué)出版杜1995年版,595頁以下;趙正群:《行政訴權(quán)及其理念在中國大陸的生成與面臨的挑戰(zhàn)人《訴訟法論叢》第6卷，法律出版社2001年版。(2)周占順:《認(rèn)真貫徹?三個代表'的巫要思想，努力開創(chuàng)新世紀(jì)信訪工作新局面》,《人民信訪》2001年第10期。(3)周占順:《關(guān)于當(dāng)前信訪工作的通報(bào)》,《

5、人民信訪》2001年第7期。行政相對人擔(dān)心被某些地方官員報(bào)復(fù)，那么，每年數(shù)十萬的人一而再、再而三地到高層機(jī)關(guān)上訪，不依不饒地非要解決問題不可,難道就不怕被那些地方官員秋后算帳嗎？其實(shí)，許多行政相對人并不是不敢或不愿去尋求救濟(jì)，而是更習(xí)慣或更樂于通過信訪手段來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。可以說，在當(dāng)代中國社會，信訪對于行政相對人的權(quán)利救濟(jì)實(shí)踐來說具有某種特別的意義。然而，信訪的特殊重要性與對它的學(xué)術(shù)研究是很不相稱的。信訪無論是在糾紛解決機(jī)制的研究中還是在行政救濟(jì)制度的研究中，都處于非常邊緣的位置,甚至根本不被承認(rèn)。（°這大概是因?yàn)榇蠖鄶?shù)法學(xué)研究者都認(rèn)為信訪缺乏法律規(guī)范，帶有較為

6、濃厚的權(quán)大于法的“人治”色彩。比如，早在十多年以前，就有學(xué)者尖銳地批評信訪制度雖然可以代行現(xiàn)代行政法的部分職能，但它所能做的極其有限，它所采用的方式也極為陳舊。它既不是真正的司法程序，也沒有明確的權(quán)責(zé)劃分。所以,信訪制度無論如何是難以變得完善的，必須盡快制定行政訴訟法來解決行政糾紛。心〕然而，問題在于:今天在行政訴訟和行政復(fù)議的大門已經(jīng)向行政相對人敞開的悄況下，為什么還有那么多人仍要固執(zhí)地采用信訪這種不“完善的”、“陳舊的”、“非司法的”救濟(jì)方式？而且，在浩浩蕩蕩的信訪大軍中，并不像人們通常所想象的那樣基本上都是由農(nóng)民組成。實(shí)際上，農(nóng)民在信訪者中只占一半左右

7、的比例?！啊衬敲?，為什么相當(dāng)一部分文化程度較高、現(xiàn)代觀念較強(qiáng)的城里人也會在遇到問題時(shí)首先訴諸于信訪渠道而不是法律救濟(jì)呢？門）看到信訪制度本身存在的某些缺陷并不困難，但真正的難題在于:存在這些缺陷的信訪制度為什么在當(dāng)代中國社會還會有相當(dāng)?shù)纳Γ咳绻覀儾幌雽ηО偃f人所選擇的救濟(jì)之路嗤之以外，如果我們不滿足于“迷信人治”這種簡單的指責(zé),那我們就應(yīng)該認(rèn)真地去思考:信訪制度到底是如何演變的？信訪救濟(jì)作為一種行政救濟(jì)手段,究竟有何特殊之處？它是通過什么樣特定的機(jī)制運(yùn)作的？它與行政訴訟救濟(jì)、行政復(fù)議救濟(jì)相較又有何利弊？信訪是否可能（如果可能,又如何才能）與行政法治化的

8、進(jìn)程相協(xié)調(diào)？本文即是在這些方面所作的一個初步的探討。