積極財政政策的風險和防范

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1、積極財政政策的風險和防范內(nèi)容提要:自1998年我國實施積極的財政政策以來，其風險問題一直是社會關(guān)注的熱點。5年多來，積極財政政策對啟動內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但隨著實施時間的拉長，政策風險也在不斷增加。積極財政政策手段和政策目標的綜合性，決定了政策風險的多樣性。對積極財政政策的風險，一定要全面把握、綜合評估，以進一步優(yōu)化政策措施，加大風險防范力度，提高政策實施的效果?！　∫?、積極財政政策的風險不容忽視，必須全面把握　　任何經(jīng)濟政策都有風險，積極財政政策也不例外。積極財政政策的成效值得肯定，但風險問題亦不容忽視。作為刺激內(nèi)需、實施反周期調(diào)節(jié)的一劑“猛藥”，

2、積極財政政策是以增發(fā)國債、擴大財政赤字為代價的，隨著政策持續(xù)時間的延長，也面臨一系列風險。具體而言，積極財政政策的風險，主要體現(xiàn)在四個方面。　?。ㄒ唬﹤鶆诊L險?！　∑駷橹?，積極財政政策的主要手段，是增發(fā)國債、擴大投資。1998年以來，隨著積極財政政策的實施，年度國債發(fā)行規(guī)律跳躍式增長，國債余額屢創(chuàng)新高，債務風險成為積極財政政策最直接、最典型的風險?？疾旆e極財政政策的債務風險，要注意以下三個問題。15　　1.國債投資項目的決策與管理風險。1998—2002年，我國安排的國債項目總投資規(guī)模逾3.28萬億元?？傮w上看，通過各級、各部門的共同努力，國債投資效果明顯，但在項目決

3、策和資金管理中，也存在許多不容忽視的問題，直接導致了國債投資風險。比較突出的，一是部分項目決策失誤。在國債投資項目選擇上，由于項目決定權(quán)和還款“兜底”責任分屬于發(fā)改委和財政部門，負責定項目的不承擔還款責任，承擔還款風險的不參與項目論證，權(quán)力與責任不統(tǒng)一，具體到項目單位來講只有利益、沒有風險，形成了全國上下很強的投資沖動，在一定程度上造成了投資使用分散，建設(shè)戰(zhàn)線拉長，部分項目因信息不對稱導致決策失誤，直接造成國債資金的損失浪費。二是部分國債項目上馬倉促，前期準備工作不充分。如山東境內(nèi)淮河流域的污水處理項目，在前期準備工作不具備的情況下，國債資金即已下達，形成了“邊勘察、邊

4、設(shè)計、邊施工”15的局面，影響了國債資金使用效益。三是擠占挪用國債資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。從對國債資金的專項核查來看，基本上每一地、每一類項目都有國債資金被擠占挪用的問題。如在湖北省荊州市界牌河段上江干堤綜合治理項目建設(shè)中，被騙取和私分的國債資金達206萬元。四是部分國債項目配套資金不落實、不到位。據(jù)國家審計署對9個省的污水處理項目國債資金管理使用情況的審計，發(fā)現(xiàn)由于地方政府爭取項目較多，超出了地方配套的能力，國債項目地方配套資金的到位率只有60%多一點，銀行貸款到位情況也不理想，審計的37個污水處理項目中，有15個項目未按計劃完工或開工；16個已完工項目中，有7個達不到設(shè)

5、計要求，普遍存在配套設(shè)施落后于主體工程建設(shè)以及運行費用不足等問題，造成設(shè)備閑置，投入的國債資金不僅發(fā)揮不出應有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了債務風險。　　2.國債發(fā)行導致的政府綜合債務累積風險。考察積極財政政策的債務風險，不能僅看6600億元長期國債，還要把握好積極財政政策實施條件下我國政府債務積累的特殊性。1998—2002年，我國累計發(fā)行國債21489億元，其中，單純?yōu)閷嵤┓e極財政政策而發(fā)行的長期建設(shè)國債為6600億元，占30.7%.同期，我國國債余額快速積累，由1997年的4565.66億元上升到2002年的15640.72億元。如果僅從660

6、0億長期國債占同期發(fā)債總規(guī)模30.7%的比重看，近年來國債余額的大幅度增長，主要責任似乎不應算到積極財政政策頭上。但如果考慮到我國積極財政政策的實施背景，由其導致的債務風險快速積聚傾向卻不容忽視。改革開放以來，我國絕大部分年份都有赤字，由于多年連續(xù)發(fā)債，加之債務成本較高，從1996年起，我國就已進入還債壓力比較大的時期，每年債務還本付息壓力都在1000億元以上。在這個基礎(chǔ)上實施積極的財政政策，雖然每年因政策本身而發(fā)行的長期建設(shè)國債只有1000—1500億元，但由于債務的慣性增長，卻使得每年的發(fā)債總規(guī)模都在3300億元以上，2002年更是創(chuàng)記錄地達到5679億元（見表1）

7、。也就是說，實施積極財政政策，增發(fā)長期國債，是在財政連續(xù)多年“擴張”15基礎(chǔ)上的再擴張，是在國家債務積累到一定程度，開始慣性加速增長時的再加速。1998—2002年，國債余額增長與長期國債發(fā)行的邊際彈性為1.68（△國債余額／△長期國債），說明積極財政政策的“邊際債務積累效應”較大。　　更值得注意的是，實施積極財政政策，發(fā)行長期國債，是在國家綜合負債居高不下的基礎(chǔ)上增加的政府債務。從名義指標看，2002年我國國債余額占GDP的比重只有18.3%，赤字率為3%，都未突破國際公認的警戒線，債務風險好象并不突出。但如果考慮到政府需承擔的隱性債務