積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)和防范

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1、積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)和防范內(nèi)容提要:自1998年我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，其風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。5年多來(lái)，積極財(cái)政政策對(duì)啟動(dòng)內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但隨著實(shí)施時(shí)間的拉長(zhǎng)，政策風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。積極財(cái)政政策手段和政策目標(biāo)的綜合性，決定了政策風(fēng)險(xiǎn)的多樣性。對(duì)積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)，一定要全面把握、綜合評(píng)估，以進(jìn)一步優(yōu)化政策措施，加大風(fēng)險(xiǎn)防范力度，提高政策實(shí)施的效果?！　∫弧⒎e極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，必須全面把握　　任何經(jīng)濟(jì)政策都有風(fēng)險(xiǎn)，積極財(cái)政政策也不例外。積極財(cái)政政策的成效值得肯定，但風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題亦不容忽視。作為刺激內(nèi)需、實(shí)施反周期調(diào)節(jié)的一劑“猛藥”，積極財(cái)政政策是以增發(fā)國(guó)債

2、、擴(kuò)大財(cái)政赤字為代價(jià)的，隨著政策持續(xù)時(shí)間的延長(zhǎng)，也面臨一系列風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面?！　。ㄒ唬﹤鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)?！　∑駷橹?，積極財(cái)政政策的主要手段，是增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大投資。1998年以來(lái)，隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，年度國(guó)債發(fā)行規(guī)律跳躍式增長(zhǎng)，國(guó)債余額屢創(chuàng)新高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為積極財(cái)政政策最直接、最典型的風(fēng)險(xiǎn)?？疾旆e極財(cái)政政策的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要注意以下三個(gè)問(wèn)題?！　?.國(guó)債投資項(xiàng)目的決策與管理風(fēng)險(xiǎn)。1998—2002年，我國(guó)安排的國(guó)債項(xiàng)目總投資規(guī)模逾3.28萬(wàn)億元。總體上看，通過(guò)各級(jí)、各部門(mén)的共同努力，國(guó)債投資效果明顯，但在項(xiàng)目決策和資金管理中，也存在許多不容忽視的問(wèn)題，直接導(dǎo)致了

3、國(guó)債投資風(fēng)險(xiǎn)。比較突出的，一是部分項(xiàng)目決策失誤。在國(guó)債投資項(xiàng)目選擇上，由于項(xiàng)目決定權(quán)和還款“兜底”責(zé)任分屬于發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)，負(fù)責(zé)定項(xiàng)目的不承擔(dān)還款責(zé)任，承擔(dān)還款風(fēng)險(xiǎn)的不參與項(xiàng)目論證，權(quán)力與責(zé)任不統(tǒng)一，具體到項(xiàng)目單位來(lái)講只有利益、沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，形成了全國(guó)上下很強(qiáng)的投資沖動(dòng)，在一定程度上造成了投資使用分散，建設(shè)戰(zhàn)線拉長(zhǎng)，部分項(xiàng)目因信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致決策失誤，直接造成國(guó)債資金的損失浪費(fèi)。二是部分國(guó)債項(xiàng)目上馬倉(cāng)促，前期準(zhǔn)備工作不充分。如山東境內(nèi)淮河流域的污水處理項(xiàng)目，在前期準(zhǔn)備工作不具備的情況下，國(guó)債資金即已下達(dá)，形成了“邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工”的局面，影響了國(guó)債資金使用效益。三是擠占挪用國(guó)債資金的現(xiàn)象時(shí)有

4、發(fā)生。從對(duì)國(guó)債資金的專(zhuān)項(xiàng)核查來(lái)看，基本上每一地、每一類(lèi)項(xiàng)目都有國(guó)債資金被擠占挪用的問(wèn)題。如在湖北省荊州市界牌河段上江干堤綜合治理項(xiàng)目建設(shè)中，被騙取和私分的國(guó)債資金達(dá)206萬(wàn)元。四是部分國(guó)債項(xiàng)目配套資金不落實(shí)、不到位。據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)9個(gè)省的污水處理項(xiàng)目國(guó)債資金管理使用情況的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)由于地方政府爭(zhēng)取項(xiàng)目較多，超出了地方配套的能力，國(guó)債項(xiàng)目地方配套資金的到位率只有60%多一點(diǎn)，銀行貸款到位情況也不理想，審計(jì)的37個(gè)污水處理項(xiàng)目中，有15個(gè)項(xiàng)目未按計(jì)劃完工或開(kāi)工；16個(gè)已完工項(xiàng)目中，有7個(gè)達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，普遍存在配套設(shè)施落后于主體工程建設(shè)以及運(yùn)行費(fèi)用不足等問(wèn)題，造成設(shè)備閑置，投入的國(guó)債資金不僅發(fā)揮不

5、出應(yīng)有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。　　2.國(guó)債發(fā)行導(dǎo)致的政府綜合債務(wù)累積風(fēng)險(xiǎn)?？疾旆e極財(cái)政政策的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能僅看6600億元長(zhǎng)期國(guó)債，還要把握好積極財(cái)政政策實(shí)施條件下我國(guó)政府債務(wù)積累的特殊性。1998—2002年，我國(guó)累計(jì)發(fā)行國(guó)債21489億元，其中，單純?yōu)閷?shí)施積極財(cái)政政策而發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為6600億元，占30.7%.同期，我國(guó)國(guó)債余額快速積累，由1997年的4565.66億元上升到2002年的15640.72億元。如果僅從6600億長(zhǎng)期國(guó)債占同期發(fā)債總規(guī)模30.7%的比重看，近年來(lái)國(guó)債余額的大幅度增長(zhǎng)，主要責(zé)任似乎不應(yīng)算到積極財(cái)政政策頭上。但如果考慮到我

6、國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施背景，由其導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速積聚傾向卻不容忽視。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)絕大部分年份都有赤字，由于多年連續(xù)發(fā)債，加之債務(wù)成本較高，從1996年起，我國(guó)就已進(jìn)入還債壓力比較大的時(shí)期，每年債務(wù)還本付息壓力都在1000億元以上。在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)施積極的財(cái)政政策，雖然每年因政策本身而發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債只有1000—1500億元，但由于債務(wù)的慣性增長(zhǎng)，卻使得每年的發(fā)債總規(guī)模都在3300億元以上，2002年更是創(chuàng)記錄地達(dá)到5679億元（見(jiàn)表1）。也就是說(shuō)，實(shí)施積極財(cái)政政策，增發(fā)長(zhǎng)期國(guó)債，是在財(cái)政連續(xù)多年“擴(kuò)張”基礎(chǔ)上的再擴(kuò)張，是在國(guó)家債務(wù)積累到一定程度，開(kāi)始慣性加速增長(zhǎng)時(shí)的再加速。1998—2

7、002年，國(guó)債余額增長(zhǎng)與長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行的邊際彈性為1.68（△國(guó)債余額／△長(zhǎng)期國(guó)債），說(shuō)明積極財(cái)政政策的“邊際債務(wù)積累效應(yīng)”較大?！　「档米⒁獾氖?，實(shí)施積極財(cái)政政策，發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債，是在國(guó)家綜合負(fù)債居高不下的基礎(chǔ)上增加的政府債務(wù)。從名義指標(biāo)看，2002年我國(guó)國(guó)債余額占GDP的比重只有18.3%，赤字率為3%，都未突破國(guó)際公認(rèn)的警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)好象并不突出。但如果考慮到政府需承擔(dān)的隱性債務(wù)，如各級(jí)政府