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1、完善農村土地征收補償制度的立法建議與思考一、完善農村土地征收補償制度的立法建議(一)科學確定補償原則我國在憲法中雖然沒有明確農村土地征收補償的原則,但《土地管理法》規(guī)定:對土地征收實行按照土地原用途進行補償,顯然不屬于全額補償,甚至也不屬于相等補償,因為我國的農村土地征收補償不考慮土地的市場價格,更談不上土地發(fā)展權價格。實踐中許多地方政府為了從土地征收中獲取大量利益,將大量農村征收土地賣給開發(fā)商用于開發(fā),政府獲取了巨額利益,開發(fā)商業(yè)獲取了豐厚回報,唯獨土地所有的主體成員??農村集體經濟組織成員未得到應得回報。從而導致農民的不滿,與此同時,有些地區(qū)為了保護農民利益嘗試將商業(yè)用地納入市
2、場機制。因此,在憲法中明確農村土地征收補償原則十分緊迫。關于征收補償的原則,各國立法的規(guī)定并不一致。法國《人權宣言》第17條所確立的是公平補償原則。“二戰(zhàn)”以后,聯(lián)邦德國基本法改采合理補償原則。日本實行相當補償原則。美國則奉行公平、合理補償的原則。在我國臺灣地區(qū),學者多主張完全補償原則,實務上多采取合理補償原則。[20]考察關于補償原則理論,不外“完全補償說”、“不完全補償說”和“相當補償說”三種觀點,其中完全補償說旨在對由于行政主體的合法行為遭受損失的相對人進行完全補償,有利于保障個人權利,但該理論忽視了一個因素,即從征收補償的理論基礎上來看,補償是針對作出特別犧牲的被征收人的應
3、由受益的公眾平等分擔,既然的公共負擔人人皆有承受的義務,那么補償理應扣除被征收人個人應承擔部分,因此補償不應完全等同于其損失。同時考慮到我國的現實情況,采用完全補償原則勢必加大經濟發(fā)展成本,恐國家財力所不能承受。根據我國的實際情況,可采用相當補償說,即并不一定要全額補償,而應根據實際情況,分別情況采用完全補償或不完全補償原則,在對公共利益作出具體界定的基礎上確定補償標準。(二)明確補償權利的主體和種類根據我國農村土地的權屬狀態(tài),當農村土地被征收時,有以下權利受到了侵害:1.集體土地所有權。集體土地所有權是一定農村區(qū)域內的農民對土地共同共有的所有權。“農民集體”不是一個抽象的名詞,而
4、是一種能按一定規(guī)則行使權利的組織形式。在“農民集體”中每個成員的權利是平等的,如對集體土地享有平等的承包經營權。集體成員的權利是集體所有權的組成部分,村民大會是集體的最高權力機關。但是,集體中的成員不能以個人身份享有和行使集體所有權,對集體土地和其他財產不享有可分割的特定份額。顯然,集體土地所有權的權利主體包括:村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。在土地征收補償時,針對土地所有權的補償應當直接給付所有權主體。一般而言,權利主體還是村民小組,所以,村民小組作為集體土地所有權的受償主體。2.土地承包經營權。土地承包經營權是指我國農村集體經濟組織、農戶或個人對國家或集體所有的土地、山嶺、草原
5、、荒地、灘涂、水面等,依據承包合同所享有的長期占有并進行耕作、畜牧、養(yǎng)殖及其他生產活動的使用和收益的權利。承包經營權的主體在《土地承包法》中規(guī)定了兩類:一是第15條規(guī)定的“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。這類主體有權和集體簽訂合同取得承包經營權,是一種法定的主體;第二類主體是對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地上設立的承包經營權,其主體可以是本集體經濟組織及其以外的單位、農戶和個人,以實現對土地承包權人的權利保障。3.農民宅基地使用權?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農民的宅基地實行“一戶一宅”,宅基地面積標準由省級人民政府作出規(guī)定,土地征收時連同宅基地一并征收,應當對
6、宅基地使用權進行補償。受償主體包括兩種情況:一是當集體組織的土地全部被征收時,宅基地使用權本人作為受償主體;二是當集體組織的土地部分被征收,受償主體為該村民小組,該村民小組再為失去宅基地的村民重劃拔一處宅基地。4.地役權。地役權是指為了自已的使用、經營等方便、利益而使用別人的土地的權利。例如A工廠原有東門可以進入,后想開西門,需借用B村民小組的道路通行,A工廠與B村民小組約定,A工廠向B村民小組適當支付使用費,B村民小組允許A工廠的人員通行。這時A工廠即取得了“地役權”。地役權和相鄰權有相似之處,相鄰權是指不動產的相鄰各方因行使所有權或使用權而產生的固有的權利,它不是一種單獨的物權
7、,而是相鄰方所有權的延伸和擴展,是所有權權能的體現。集體土地征收對地役權會造成損害,因此地役權人有權獲得補償。(三)合理設定補償標準首先,應當加快我國農用地定級估價步伐。土地征收補償不論采取何種補償原則,其核心問題關鍵在于土地價格的確定問題。土地征收行為本身是國家依法作出的行政行為,但任何一項行政行為都應嚴格依照程序進行,而程序的公正性直接影響行政行為本身的公正性,程序對權利的保障首先體現在對權利主體和義務主體的同等對待方面,這是程序公正的根本要求。我國傳統(tǒng)的土地征收