63-完善我國農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的立法思考.pdf

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1、第37卷第4期西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2011年7月Vol.37No.4JournalofSouthwestUniversity(SocialSciencesEdition)July,2011*完善我國農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的立法思考趙謙1,趙云芬2(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430073;1,2.西南大學(xué)法學(xué)院,重慶市400716)摘要:我國農(nóng)村征地補(bǔ)償相關(guān)立法位階較低,缺乏就補(bǔ)償原則、規(guī)范化補(bǔ)償程序等宏觀性問題的有效規(guī)制?？蓮恼鞯匮a(bǔ)償權(quán)益基礎(chǔ)、征地補(bǔ)償原則、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地補(bǔ)償程序四個(gè)方面構(gòu)建我國農(nóng)村征地補(bǔ)償統(tǒng)一立法。關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;農(nóng)村征地補(bǔ)償;征

2、地補(bǔ)償原則;征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);征地補(bǔ)償程序中圖分類號:D912.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1673-9841(2011)04-0119-0620世紀(jì)80年代以來我國城鎮(zhèn)化進(jìn)展迅速,大規(guī)模農(nóng)地被征用導(dǎo)致大量失地農(nóng)民產(chǎn)生。1987年至2001年,中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地2394.6萬畝,按每人只占用0.7畝耕地計(jì)算,至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或者減少了土地。而以現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,2000~2030年的30年間,占用耕地將達(dá)到[1]5450萬畝以上,失地和部分失地的農(nóng)民將超過7800萬人。然而,由于我國現(xiàn)有法律法規(guī)欠缺在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角下對這一問題的有效規(guī)制,使得失地農(nóng)民

3、作為弱勢群體,其權(quán)益往往受到侵害,以致農(nóng)民上訪甚至暴力對抗等突發(fā)性群體性事件時(shí)有發(fā)生,這些問題嚴(yán)重阻礙了我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與和諧社會的構(gòu)建。故有必要就我國農(nóng)村征地補(bǔ)償相關(guān)立法予以深入剖析,探尋其完善路徑。一、我國農(nóng)村征地補(bǔ)償相關(guān)立法解析(一)法律層面相關(guān)立法在法律層面是缺位的,缺乏統(tǒng)一專門規(guī)定。僅在《中華人民共和國土地管理法》中有所涉及,如第2條、第47條、第49條。其中,第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@里,“公共利益”的外延是不清楚的。若從寬解釋,任何經(jīng)濟(jì)活動都有一定的公益性,市場這只看不見的手可使許多人

4、的自利行為都被解釋為促進(jìn)繁榮的公益行為。模糊的法律規(guī)定致使在實(shí)踐中有不少機(jī)關(guān)以公共利益為借口,將公共利益擴(kuò)展至各種經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,把市場主體商業(yè)投資亦視為公共利益的需要而頻繁地征用土地。第47條規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均產(chǎn)值為依據(jù)。土地征用費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)及其地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi),前兩項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的6~10倍和4~10倍,兩項(xiàng)之和低限為10倍,高限為16倍,特殊情況下最高[2]不超過30倍。將補(bǔ)償原則含混界定為“適當(dāng)補(bǔ)償”或“不完全補(bǔ)償”,具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量,容易使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被任意降低。政府壟斷著土地一級市場,享有

5、對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。故而使許多企業(yè)以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)為名,向政府請求征用土地。這些本應(yīng)通過市場行為獲得的土地,卻通*收稿日期:2010-03-08作者簡介:趙謙(1981-),男,湖北荊州人,西南大學(xué)法學(xué)院,副教授;中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,博士研究生,主要研究憲政理論、立法實(shí)務(wù)?；痦?xiàng)目:司法部國家法治與法學(xué)理論研究一般項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中農(nóng)民權(quán)益研究———以成渝試驗(yàn)區(qū)為例”(08SFB2016),項(xiàng)目負(fù)責(zé)人:趙云芬;教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“我國農(nóng)村土地整理立法問題研究”(09YJC820093),項(xiàng)目負(fù)責(zé)人:趙謙。過征用行為予以低價(jià)掠奪,農(nóng)民沒有討價(jià)還價(jià)

6、的余地,補(bǔ)償金往往遠(yuǎn)低于土地應(yīng)有價(jià)值。第49條規(guī)定:“禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用?！钡摋l款往往難以落到實(shí)處,征地補(bǔ)償金分配時(shí)經(jīng)常被層層截留,村級留用管理極不規(guī)范。土地征用過程中,土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益,故這部分收益應(yīng)在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配,即在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中,一些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府也參與補(bǔ)償收益的分配,而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少,且留村的補(bǔ)償款份額也偏大,并缺乏相應(yīng)的審慎監(jiān)管機(jī)制。據(jù)有關(guān)資料顯示:被征土地收益分配的格局大概是農(nóng)民5%-10%

7、,村集體組織獲得20%-30%,[3]地方政府和企業(yè)獲60%-70%。在這種利益分配格局中,失地農(nóng)民所得最少。立法必須既要明確基層政府或縣市政府與農(nóng)民集體之間的收益分配關(guān)系,也要明確農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人之間的分配比例,否[4]則操作中會遇到難以克服的障礙。(二)法規(guī)層面在行政法規(guī)層面,僅有2006年施行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》。該條例屬于與農(nóng)村征地補(bǔ)償問題有關(guān)的特別規(guī)定,不具有普遍適用性,且在關(guān)鍵性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式上也沒有超出前述土地管理法相關(guān)內(nèi)容。以第22條為例:“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被

8、征收前三年