我國(guó)ppp立法存在的問(wèn)題及對(duì)策

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1、我國(guó)PPP立法存在的問(wèn)題及對(duì)策　　摘要PPP模式在我國(guó)的發(fā)展一方面有利于推進(jìn)城市基礎(chǔ)建設(shè)，另一方面可以有效利用社會(huì)資本，將資本投入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但在PPP的發(fā)展中遇到諸多問(wèn)題：PPP模式立法缺乏，政府職能界定不清，現(xiàn)行法規(guī)層次低等。因此，本文認(rèn)為應(yīng)制定符合我國(guó)國(guó)情的法律法規(guī)，使我國(guó)PPP模式的相關(guān)法規(guī)越來(lái)越完備關(guān)鍵詞PPP法律問(wèn)題政府職能作者簡(jiǎn)介：明珠，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院2015級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.331隨著我國(guó)

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民間經(jīng)濟(jì)規(guī)模在大幅提升。同時(shí)隨著公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)投資的多樣化發(fā)展，PPP模式日益普遍出現(xiàn)在我們身邊。在這樣的背景下，法律法規(guī)也正“迎頭趕上”。PPP，即公共部門(mén)（public）與私營(yíng)機(jī)構(gòu)（private）形成良好的合作伙伴關(guān)系（partnership）的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。有“公私合作，互惠雙贏”的特點(diǎn)。完善PPP模式的法律法規(guī)是PPP模式順利進(jìn)行的保障一、我國(guó)PPP模式立法現(xiàn)狀目前我國(guó)關(guān)于PPP的立法散見(jiàn)于各個(gè)部委的部門(mén)規(guī)章和地方政府文件，以下是我國(guó)為規(guī)制PPP所頒布的一些規(guī)章：總體政策文件有2004年2月24日《市政公用事

3、業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）明確鼓勵(lì)非公有資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。2004年5月1建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)）進(jìn)一步說(shuō)明競(jìng)標(biāo)者條件，主管部門(mén)如何選擇投資者，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議包括的內(nèi)容等。2012年6月8日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)的通知》（建城〔2012〕89號(hào)）城建部進(jìn)一步鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本參與市政公用事業(yè)。2015年7月2日國(guó)家發(fā)改委頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（〔2015〕1508號(hào)）關(guān)于切實(shí)做好PPP模式

4、，貫徹實(shí)施工作的通知。2015年12月18日財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）為PPP模式更好的運(yùn)行財(cái)政部開(kāi)發(fā)建設(shè)了政府與社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)，促進(jìn)PPP模式市場(chǎng)科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展此外，地方政府出臺(tái)的關(guān)于PPP的文件有2015年11月12日海南省制定《關(guān)于鼓勵(lì)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》，此意見(jiàn)積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家制定的基本原則，制定切實(shí)可行的工作目標(biāo)。甘肅省人民政府2016年2月28日制定《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的

5、實(shí)施意見(jiàn)的通知》規(guī)定了適用范圍，職責(zé)分工，工作流程，保障措施等內(nèi)容。2016年3月3日浙江省財(cái)政廳浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)和中國(guó)人民銀行杭州中心支行制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》。2016年4月7日北京市財(cái)政局頒布的《推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》市財(cái)政局通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式支持市區(qū)有關(guān)部門(mén)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，推動(dòng)市、區(qū)PPP項(xiàng)目簽約落地，加快實(shí)施，規(guī)范運(yùn)作我國(guó)為PPP模式的發(fā)展從國(guó)家層面、地方層面出臺(tái)了數(shù)十個(gè)規(guī)章。由于PPP模式參與主體多、法律關(guān)系復(fù)雜、已出臺(tái)的規(guī)章制度層次低、操

6、作性差不能妥善解決PPP模式的問(wèn)題。因此完善PPP模式的法律法規(guī)是迫在眉睫的二、我國(guó)PPP模式法律問(wèn)題（一）專門(mén)的PPP立法缺位目前我國(guó)PPP專門(mén)法缺位，各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至同一部門(mén)出臺(tái)的文件有時(shí)也有前后矛盾的情況。各部委頒布的規(guī)范性文件標(biāo)準(zhǔn)不一，這直接導(dǎo)致了地方政府在推廣PPP模式時(shí)出現(xiàn)諸多版本，讓投資者無(wú)所適從。且各地已有的PPP項(xiàng)目模式多樣，有些政策在出臺(tái)前缺乏實(shí)地調(diào)研和系統(tǒng)論證。目前缺乏專門(mén)的PPP法，對(duì)PPP立法的原則、適用范圍、社會(huì)資本的投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容無(wú)法明確，導(dǎo)致法律關(guān)系錯(cuò)配、操作性差等，缺乏針對(duì)性和具體性

7、等現(xiàn)象。這影響PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)良性發(fā)展。僅僅依靠效力比較低的通知、意見(jiàn)、規(guī)范性文件不足以建立一個(gè)能夠讓PPP運(yùn)行有良好預(yù)期的制度環(huán)境。盡管有了一系列的政策和文件，但這些都只是部門(mén)層級(jí)的規(guī)范性文件，作為法律層級(jí)的PPP規(guī)定仍然缺位（二）政府職能出現(xiàn)沖突PPP合同中政府即是合同主體的一方也是監(jiān)管者。政府作為合同主體的一方需履行合同義務(wù)，應(yīng)尊重社會(huì)資本權(quán)利。政府與合同訂立對(duì)方是平等的地位，顯示的是民商事合同的平等性質(zhì)。但作為監(jiān)管者，政府是公權(quán)力的一方，對(duì)整個(gè)PPP的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理，以社會(huì)公眾利益為重心衡量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的情況，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，凸顯行政主體

8、的公權(quán)力色彩。法律對(duì)政府的雙重身份出現(xiàn)沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)政府的不當(dāng)管理或不符合合同規(guī)