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1、關(guān)于發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的分析思考自1979年地方組織法賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)和1982年地方立法權(quán)入憲法以來(lái)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、較大的市、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)，從本地改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的立法職權(quán)，重點(diǎn)開(kāi)展與國(guó)家法律相配套的實(shí)施性立法，著力推進(jìn)體現(xiàn)地方特色的自主性立法，積極探索創(chuàng)新實(shí)踐的先行先試立法，為地方推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧提供了法制保障，為如期形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但在30多年的立法實(shí)踐中，也有許多問(wèn)題一直困擾著立法者和立法工作，例如如何科學(xué)劃分中央立法和地方立法權(quán)限、如何有效防
2、止部門(mén)利益傾向、如何充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用等。特別是地方人大如何發(fā)揮立法中的主導(dǎo)作用，已成為迫切需要深入研究和下決心解決的問(wèn)題。拿地方性法規(guī)的制定修改來(lái)說(shuō)，目前提出法規(guī)案的絕對(duì)主體仍然是政府，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)了“政府提什么、人大審什么”，人大只能被動(dòng)地“等米下鍋”而不是主動(dòng)地“選米下鍋”。從立法理論上講，人大作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從選項(xiàng)目、擬計(jì)劃到組織起草、論證協(xié)調(diào)，都應(yīng)起主導(dǎo)和控制立法進(jìn)程的作用，可實(shí)際情況是，在立法準(zhǔn)備階段，尤其在立項(xiàng)、起草環(huán)節(jié)，左右法案內(nèi)容，影響立法進(jìn)程的主要還是政府及其部門(mén)，筆者稱(chēng)之為政府主導(dǎo)性立法。???政府主導(dǎo)性立法主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是政府部門(mén)是法規(guī)
3、草案起草的主體和主渠道。以甘肅省為例，90%以上的法規(guī)草案都由政府部門(mén)起草，并由政府提出法規(guī)案。法規(guī)案的起草是立法的首要環(huán)節(jié)和實(shí)際步驟，誰(shuí)起草誰(shuí)就掌握了立法的主動(dòng)權(quán)。二是立什么法規(guī)、什么時(shí)候立法，原動(dòng)力和需求主要來(lái)自政府部門(mén)及其所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)的動(dòng)議，而非社會(huì)公眾的訴求和表達(dá)，人大自身通過(guò)調(diào)查研究、組織起草法案的比例也很低。三是人大在政府部門(mén)起草法規(guī)草案階段的提前介入，都是一種形式上的、表面上的，難以影響法規(guī)草案的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。因?yàn)椋婪ㄏ碛蟹ㄒ?guī)案的起草權(quán)和提案權(quán)，人大可以有限參與，但不能過(guò)度干預(yù)?？陀^地講，這種政府主導(dǎo)性起草模式在現(xiàn)階段立法中發(fā)揮了積極作用。它的合理性在于，政府部門(mén)對(duì)
4、于所要規(guī)范的領(lǐng)域有著相對(duì)豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于現(xiàn)實(shí)存在的需要立法規(guī)范的事項(xiàng)較為熟悉，對(duì)存在的實(shí)際問(wèn)題較為清楚，對(duì)立法所需的人力資源、物質(zhì)資源有配置上的條件與便利。四是參與立法活動(dòng)的政府主管部門(mén)追求自身利益的最大化是難以避免的客觀現(xiàn)實(shí)，在制約機(jī)制尚未健全和有效發(fā)揮作用的情況下，借法固權(quán)、以法擴(kuò)權(quán)、憑法爭(zhēng)權(quán)，保護(hù)部門(mén)不當(dāng)利益的傾向或多或少、或明或暗地存在于法規(guī)中。加之行政管理體制尚未理順、法治政府尚未建成，我國(guó)的政府仍然是強(qiáng)勢(shì)政府，管理的面很寬很廣，而各部門(mén)職責(zé)、權(quán)限既有交叉、又有重疊，在實(shí)際管理中存在“有利則爭(zhēng)、無(wú)利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象也必然會(huì)延伸和反映到
5、立法中來(lái)，表現(xiàn)在通過(guò)立法為本部門(mén)的行政行為尋求合法支持，從而導(dǎo)致部門(mén)的立法積極性很高，在主持起草等立法過(guò)程中占據(jù)了事實(shí)上的主導(dǎo)地位。???造成政府主導(dǎo)性立法的因素較多，既有立法體制和工作機(jī)制不完善、不健全的問(wèn)題，又有人大代表立法作用發(fā)揮不夠、立法力量薄弱等問(wèn)題。為進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大在立法中的主導(dǎo)作用，筆者建議如下：一、充分發(fā)揮人大代表的立法作用beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethe
6、coppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcore???人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民的利益和意志行使職權(quán)。充分尊重人大代表的主體地位，發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用，既是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義，也是發(fā)揮人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的主要體現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)情況是人大代表的立法作用沒(méi)有得到有效
7、發(fā)揮，主要表現(xiàn)在掌握立法信息少、參與立法渠道少、參加立法活動(dòng)少、提出立法議案少。如甘肅省享有立法職能的人大代表有三個(gè)層級(jí)：省人大代表、市州人大代表（蘭州市、甘南藏族自治州、臨夏回族自治州）和七個(gè)民族自治縣人大代表（肅北、肅南、阿克塞、天祝、東鄉(xiāng)、積石山、張家川自治縣）。在以上人大代表中，除民族自治地方的人大代表和極少數(shù)省人大代表有機(jī)會(huì)參與過(guò)立法活動(dòng)外，其他絕大多數(shù)人大代表特別是基層代表，當(dāng)了一屆或者兩屆代表，連一次立法活動(dòng)都沒(méi)有參加過(guò)。這與進(jìn)一步健全人民代
