關(guān)于發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用研究思索

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1、關(guān)于發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用研究思索自1979年地方組織法賦予省級人大及其常委會立法權(quán)和1982年地方立法權(quán)入憲法以來,各省(自治區(qū)、直轄市)、較大的市、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會,從本地改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要出發(fā),認(rèn)真履行憲法和法律賦予的立法職權(quán),重點開展與國家法律相配套的實施性立法,著力推進(jìn)體現(xiàn)地方特色的自主性立法,積極探索創(chuàng)新實踐的先行先試立法,為地方推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧提供了法制保障,為如期形成中國特色社會主義法律體系做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但在30多年的立法實踐中,也有許多

2、問題一直困擾著立法者和立法工作,例如如何科學(xué)劃分中央立法和地方立法權(quán)限、如何有效防止部門利益傾向、如何充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用等。特別是地方人大如何發(fā)揮立法中的主導(dǎo)作用,已成為迫切需要深入研究和下決心解決的問題。拿地方性法規(guī)的制定修改來說,目前提出法規(guī)案的絕對主體仍然是政府,導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)了“政府提什么、人大審什么”,人大只能被動地“等米下鍋”而不是主動地“選米下鍋”。從立法理論上講,人大作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從選項目、擬計劃到組織起草、論證協(xié)調(diào),都應(yīng)起主導(dǎo)和控制立法進(jìn)程的作用,可實際情況是,在立法

3、準(zhǔn)備階段,尤其在立項、起草環(huán)節(jié),左右法案內(nèi)容,影響立法進(jìn)程的主要還是政府及其部門,筆者稱之為政府主導(dǎo)性立法。政府主導(dǎo)性立法主要表現(xiàn)在四個方面。一是政府部門是法規(guī)草案起草的主體和主渠道。以甘肅省為例,90%以上的法規(guī)草案都由政府部門起草,并由政府提出法規(guī)案。法規(guī)案的起草是立法的首要環(huán)節(jié)和實際步驟,誰起草誰就掌握了立法的主動權(quán)。二是立什么法規(guī)、什么時候立法,原動力和需求主要來自政府部門及其所屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)的動議,而非社會公眾的訴求和表達(dá),人大自身通過調(diào)查研究、組織起草法案的比例也很低。三是人大在政府部門起草法

4、規(guī)草案階段的提前介入,都是一種形式上的、表面上的,難以影響法規(guī)草案的實質(zhì)性內(nèi)容。因為,政府依法享有法規(guī)案的起草權(quán)和提案權(quán),人大可以有限參與,但不能過度干預(yù)??陀^地講,這種政府主導(dǎo)性起草模式在現(xiàn)階段立法中發(fā)揮了積極作用。它的合理性在于,政府部門對于所要規(guī)范的領(lǐng)域有著相對豐富的管理經(jīng)驗,對于現(xiàn)實存在的需要立法規(guī)范的事項較為熟悉,對存在的實際問題較為清楚,對立法所需的人力資源、物質(zhì)資源有配置上的條件與便利。四是參與立法活動的政府主管部門追求自身利益的最大化是難以避免的客觀現(xiàn)實,在制約機(jī)制尚未健全和有效發(fā)揮作

5、用的情況下,借法固權(quán)、以法擴(kuò)權(quán)、憑法爭權(quán),保護(hù)部門不當(dāng)利益的傾向或多或少、或明或暗地存在于法規(guī)中。加之行政管理體制尚未理順、法治政府尚未建成,我國的政府仍然是強(qiáng)勢政府,管理的面很寬很廣,而各部門職責(zé)、權(quán)限既有交叉、又有重疊,在實際管理中存在“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象也必然會延伸和反映到立法中來,表現(xiàn)在通過立法為本部門的行政行為尋求合法支持,從而導(dǎo)致部門的立法積極性很高,在主持起草等立法過程中占據(jù)了事實上的主導(dǎo)地位。造成政府主導(dǎo)性立法的因素較多,既有立法體制和工

6、作機(jī)制不完善、不健全的問題,又有人大代表立法作用發(fā)揮不夠、立法力量薄弱等問題。為進(jìn)一步加強(qiáng)地方人大在立法中的主導(dǎo)作用,筆者建議如下:一、充分發(fā)揮人大代表的立法作用人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員,代表人民的利益和意志行使職權(quán)。充分尊重人大代表的主體地位,發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用,既是人民代表大會制度的應(yīng)有之義,也是發(fā)揮人大及其常委會立法主導(dǎo)作用的主要體現(xiàn)。但現(xiàn)實情況是人大代表的立法作用沒有得到有效發(fā)揮,主要表現(xiàn)在掌握立法信息少、參與立法渠道少、參加立法活動少、提出立法議案少。如甘肅省享有立法職能的

7、人大代表有三個層級:省人大代表、市州人大代表(蘭州市、甘南藏族自治州、臨夏回族自治州)和七個民族自治縣人大代表(肅北、肅南、阿克塞、天祝、東鄉(xiāng)、積石山、張家川自治縣)。在以上人大代表中,除民族自治地方的人大代表和極少數(shù)省人大代表有機(jī)會參與過立法活動外,其他絕大多數(shù)人大代表特別是基層代表,當(dāng)了一屆或者兩屆代表,連一次立法活動都沒有參加過。這與進(jìn)一步健全人民代表大會制度、充分發(fā)揮人大代表作用的要求明顯不相適應(yīng),的確是一個值得深思的問題。改變這種狀況的路徑選擇應(yīng)該是:一要高度重視人大代表依法聯(lián)名提出的立法議

8、案,符合法律要求的應(yīng)當(dāng)列入大會或者常委會的審議議程;二要積極搭建人大代表參與立法工作的平臺,在法規(guī)草案的立項、起草、調(diào)研、審議等環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)盡可能地聽取和吸收相關(guān)人大代表的意見建議;三要考慮給享有立法職權(quán)的人大代表規(guī)定一些量化的立法義務(wù),如規(guī)定人大代表在五年任期內(nèi),至少提一條立法項目建議,提一個立法議案,參與一次立法活動。二、重視履行人民代表大會的立法職能由于憲法和法律對人大與人大常委會的立法權(quán)限沒有明確劃定,加之將法規(guī)草案提交代表大會審議,需要完成更多程

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