論行政訴訟中調(diào)解制度的引入與適用

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1、論行政訴訟中調(diào)解制度的引入與適用【摘要】審判實(shí)踐中大量的行政訴訟撤訴案件不能不引發(fā)我們對(duì)行政訴訟中存在“不適用調(diào)解制度”的合理性懷疑。本文擬以筆者所在法院近三年行政訴訟案件撤訴率不斷上升的現(xiàn)狀為窗口，透過行政訴訟理論與司法實(shí)踐脫節(jié)所生之尷尬困境，提出了行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有行政自由裁量權(quán)的存在、“公權(quán)不可處分”理論的缺失、域外行政訴訟和解制度的存在等理論基礎(chǔ)，而且還有符合國人傳統(tǒng)的訴訟文化、當(dāng)事人在風(fēng)險(xiǎn)博奕中實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，筆者提出了行政訴訟中調(diào)解制度的運(yùn)行模式和適用原則：本土資源調(diào)解與ADR自行協(xié)商并行模式；有限調(diào)解原則；合法性原

2、則；反悔權(quán)取消原則?！娟P(guān)鍵詞】用“羞答答的玫瑰靜悄悄地開”這句歌詞來形容我國行政審判調(diào)解制度是再恰當(dāng)不過的了。之所以“靜悄悄”，是因?yàn)槲覈姓ㄒ驈?qiáng)調(diào)“公權(quán)不可處分”而在實(shí)定法上明確禁止對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解。之所以“羞答答”，是因?yàn)榭嘤诜傻慕剐砸?guī)定，司法實(shí)踐中，法官不得不運(yùn)用庭外和解由當(dāng)事人撤訴來替代調(diào)解。之所以“開”，是為了化解社會(huì)矛盾，定紛止?fàn)?，?gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)之需。由于審判實(shí)踐中行政案件撤訴率長期居高不下，非正常撤訴的現(xiàn)狀為行政訴訟立法所始料不及，其弊端已是冰山一角，日益凸現(xiàn)，因而不能不引發(fā)我們對(duì)行政訴訟中存在“不適用調(diào)解制度”的合理性懷疑。有鑒于此，行政

3、訴訟這片沃土中應(yīng)否引植調(diào)解這支艷麗而扎手的“玫瑰”，應(yīng)否任其綻放，已成了理論界與實(shí)務(wù)界激烈爭論與探討的一個(gè)論題。為了鼓勵(lì)社會(huì)矛盾的多元化解決，共創(chuàng)和諧社會(huì)，筆者試圖以所在法院近三年行政訴訟案件撤訴率不斷上升的現(xiàn)狀為窗口，透過行政訴訟理論與司法實(shí)踐脫節(jié)所生之尷尬困境，提出了行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有理論基礎(chǔ)，而且還具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上，提出了行政訴訟中調(diào)解制度的運(yùn)行模式和適用原則，以引起理論界對(duì)調(diào)解價(jià)值的重視，并期對(duì)我國行政訴訟法的修改有所裨益?！∫?、“行政案件不適用調(diào)解”——現(xiàn)有理論之尷尬　《行政訴訟法》第五十條明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。

4、”據(jù)此，從實(shí)定法上看，我國沒有行政訴訟調(diào)解制度。但審判實(shí)踐中，大量案件是原、被告在法院默許乃至動(dòng)員后通過“案外和解”解決的，而原告在訴訟中撤回訴訟請(qǐng)求，實(shí)際上就是和解的一種表現(xiàn)形式。　從結(jié)案方式上，XX年至XX年間，行政訴訟撤訴案件每年以8%左右速度遞增。這個(gè)比率似乎在提醒我們，司法實(shí)踐中，大部分行政訴訟案件實(shí)際上用了“超出《行政訴訟法》第54條規(guī)定判決方式之外采取的、又無法直接辯明法院態(tài)度的第三條道路”[1]解決的。這種異化了的糾紛解決方式就是調(diào)解制度在現(xiàn)實(shí)中最生動(dòng)的寫照，只不過最后以原告撤訴的合法形式來掩蓋“案外和解”的實(shí)際過程和內(nèi)容而已，禁止調(diào)解的規(guī)定在“案外和

5、解”中被悄然規(guī)避。于是，就有了大量沒有調(diào)解書的調(diào)解存在?！‘?dāng)然，僅從撤訴案件的表征上看，無法看出原告撤訴的真正動(dòng)因，也無法看出合議庭對(duì)撤訴案件的司法審查過程，但經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不外乎三種情況：一是原告起訴后，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定正確，因而主動(dòng)申請(qǐng)撤訴的；二是訴訟過程中，被告主動(dòng)撤銷或變更其原作出的具體行政行為，原告同意并自愿申請(qǐng)撤訴。這兩種撤訴均未受外力影響，系正常撤訴。三是非正常撤訴，并非原告心甘情愿，而是行政機(jī)關(guān)采取威脅、恫嚇、壓制或?qū)υ嫘惺乖V權(quán)設(shè)置障礙等手段迫使原告撤訴或法院審判人員發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，為照顧行政機(jī)關(guān)面子，主動(dòng)找行政機(jī)關(guān)“交換意見”，建

6、議行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，以促成原告申請(qǐng)撤訴。顯然，高比率撤訴的背后隱藏著許多規(guī)避司法審查而又能自圓其說的做法。一方面是法律的禁止性規(guī)定，另一方面行政訴訟案件卻大行其道地通過“案外和解”以撤訴方式結(jié)案，且頗受原、被告與法院的青睞和接受，行政訴訟理論遭遇司法實(shí)踐的此等尷尬，立法被如此虛置，這究竟是實(shí)踐走向了誤區(qū)，還是理論滯后效應(yīng)使然？調(diào)解結(jié)案的現(xiàn)實(shí)需求，豈是一個(gè)法條所能禁得了的。面對(duì)行政訴訟案件非正常撤訴背后隱藏的為行政訴訟立法所始料不及的突出問題，與其讓這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具，倒不如名正言順地從立法和制度上加以規(guī)范，以消弭目前理論與實(shí)踐脫節(jié)所生之尷尬。因

7、此，行政訴訟中引入調(diào)解制度已勢(shì)在必行，法律不應(yīng)對(duì)此再持漠然或否定態(tài)度?！《⑿姓V訟中調(diào)解制度的引入——從理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來考察　行政訴訟中引入調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)　“法律制度移植是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，成功的法律制度移植必須充分考量制度本身的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)作的外在環(huán)境，不可貿(mào)然為之。”[2]為此，我們?cè)诜治鲂姓V訟中能否引入調(diào)解制度這個(gè)問題時(shí)，也可從調(diào)解制度生成的內(nèi)在機(jī)理和其運(yùn)作的外在環(huán)境兩個(gè)方面進(jìn)行探討。　1、行政訴訟中調(diào)解制度生成的內(nèi)在機(jī)理　行政自由裁量權(quán)的存在。行政自由裁量權(quán)是指在法律無詳細(xì)規(guī)定的條件下，行政主體可以依據(jù)事實(shí)，憑自己的判斷，在職權(quán)