城市房屋拆遷中的制度缺陷與完善.doc

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1、城市房屋拆遷中的制度缺陷與完善當(dāng)前，在城市房屋拆遷中矛盾日益突出，案件大量增加而越發(fā)復(fù)雜。［②］一方面，反映出公民的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，隨著民主法治的發(fā)展，公民開始敢于主張權(quán)利；另一方面，也暴露出在城市房屋拆遷中的法律制度的嚴(yán)重缺陷，既有法律制度在發(fā)展中的不完善，又有基本制度上的不合理。城市房屋拆遷中的利益沖突從表面看，是個(gè)人利益與國(guó)家利益以及社會(huì)公共利益的沖突；個(gè)人利益與開發(fā)商的商業(yè)利益的沖突但實(shí)質(zhì)上，是國(guó)家的城市土地所有權(quán)與城市私有房屋所有人的房屋所有權(quán)及其國(guó)有土地使用權(quán)的沖突；國(guó)家的城市土地所有權(quán)與開

2、發(fā)商的國(guó)有土地使用權(quán)的沖突；開發(fā)商的國(guó)有土地使用權(quán)與私有房屋所有人的國(guó)有土地使用權(quán)的沖突。本文初步分析探討，希望引起關(guān)注。一、國(guó)家土地所有權(quán)與私人房屋所有權(quán)的沖突我國(guó)實(shí)行土地公有制度，土地分為國(guó)家所有土地和集體所有土地，憲法對(duì)兩種土地所有權(quán)原則規(guī)定，《土地管理法》進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。關(guān)于城市土地的所有權(quán)，憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”；《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)理論，國(guó)家土地所有權(quán)也應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益、處分等四項(xiàng)權(quán)能。城市私有房屋的所有權(quán)同樣包

3、括這四項(xiàng)權(quán)能。城市私有房屋的所有權(quán)取得時(shí)期和方式各種各樣，有的是過去的私房；有的是依房改優(yōu)惠政策購買的原公有住房；有的是購買的經(jīng)濟(jì)適用房；有的是在市場(chǎng)上購買的商品房，等等。不論以何種形式取得的私有房屋所有權(quán)，房屋所有權(quán)人都在享有該房屋所有權(quán)的同時(shí)，也當(dāng)然享有該房屋所在的國(guó)有土地的使用權(quán)。如果沒有土地使用權(quán)，就不可能享有房屋的所有權(quán)。憲法第10條第4款規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。土地管理法及有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)定了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度?！锻恋毓芾矸ā泛汀冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定了國(guó)家對(duì)國(guó)有

4、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度，采取出讓和劃撥兩種形式。《土地管理法》第2條規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，同時(shí)存在“劃撥國(guó)有土地使用權(quán)”形式；該法第9條規(guī)定國(guó)有土地“可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，這包含了國(guó)有土地的出讓和劃撥兩種形式?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》明確規(guī)定城市國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和劃撥形式。該法第7條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為”;該法第22條規(guī)定:“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，

5、在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為”。無論采取出讓形式還是劃撥形式，國(guó)家的城市土地的使用權(quán)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到土地使用者手中，有關(guān)政府依法代表國(guó)家處分了國(guó)家土地所有權(quán)中的使用權(quán)，獲得了土地出讓金或者實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公共利益。如果是開發(fā)商獲得土地使用權(quán)，則還要在出售商品房時(shí)再次轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)，以及房屋購買者再次轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)以及該土地使用權(quán)。此時(shí)國(guó)家對(duì)該土地，還享有完整的一般所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能嗎？其實(shí)不能。實(shí)際是：該土地由個(gè)人占有、使用，收益權(quán)國(guó)家

6、已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，只剩下了對(duì)所有權(quán)的處分權(quán)。而處分國(guó)有土地的所有權(quán)，似乎沒有實(shí)際意義，因?yàn)槲覈?guó)土地管理法只規(guī)定國(guó)家可以向集體征用土地［③］，沒有規(guī)定個(gè)人和組織可以向國(guó)家購買土地所有權(quán)?，F(xiàn)行制度只能是處分土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)已經(jīng)處分，在一定年限內(nèi)也不能再處分。所以，國(guó)家對(duì)該幅土地的所有權(quán)，顯然不是完整的土地所有權(quán)，而是有限的土地所有權(quán)。至少是在私有房屋所有人土地使用年限內(nèi)，不能行使占有和使用權(quán)，也不能再擅自處分土地使用權(quán)。如果要恢復(fù)完整的國(guó)家土地所有權(quán)，依情依理依法，都應(yīng)當(dāng)?shù)却恋厥褂脵?quán)期限屆滿再收回，或者

7、依法等價(jià)有償征收。城市私有房屋的所有權(quán)則較為完整，完全具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能，即具有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。該所有權(quán)同樣具有限制，與國(guó)家的土地所有權(quán)的有限性相反，城市私有房屋的所有權(quán)的有限性，在于土地使用權(quán)到期以后是否重新申請(qǐng)續(xù)期以及是否得到批準(zhǔn)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定，土地使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲在屆滿前1年申請(qǐng)續(xù)期，經(jīng)批準(zhǔn)續(xù)期的重新簽訂土地使用合同，并支付土地使用權(quán)出讓金。如果土地使用年限屆滿未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)，該土地使用權(quán)將被國(guó)家無償收回。

8、這樣，房屋所有權(quán)也因沒有土地使用權(quán)而喪失?，F(xiàn)行法律制度的缺陷，在于沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定在城市私有房屋所有人享有國(guó)有土地使用權(quán)的期限內(nèi)，即在私有房屋所有人享有完整的房屋所有權(quán)的期間內(nèi)，對(duì)國(guó)家的有關(guān)土地所有權(quán)的必要限制；同樣也沒有規(guī)定私有房屋所有人在此期限內(nèi)對(duì)國(guó)家應(yīng)享有的權(quán)利以及國(guó)家為保證私有房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)應(yīng)盡的積極義務(wù)和消極義務(wù)。由于制度的缺陷，便助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法以及法院在審判中，誤以為國(guó)家的土地所有權(quán)是無限的，一旦國(guó)