淺析行政裁量權的主體因素及其制約

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1、淺析行政裁量權的主體因素及其制約【摘要】行政裁量權的主體及其利益目標的多元化使行政主體及公務員行使權力的意志因公益和私益的交叉和碰撞而表現(xiàn)出一定的復雜性。行政主體及公務員所擁有的行政裁量權的強制力則決定著其意志的實現(xiàn)程度。因此，對行政主體及公務員濫用裁量權的制約，關鍵是從憲政的層面一方面要重視和保障公務員作為一般市場主體和公民的平等的憲法權利，在滿足其正當利益追求的前提下制約其不當利益追求，另一方面要完善權力所有者對權力的制約機制。【關鍵詞】行政裁量權；行政主體；公務員；制約；利益追求；強制力行政裁量權是現(xiàn)代法治國家實現(xiàn)政府職能所必需的權力

2、。但是，由于利益的驅使、公務員業(yè)務水平不高、制度制衡的缺失等因素，行政裁量權存在著違背立法精神和本意而被不當行使甚至被濫用的可能，法治要求必須把其控制在一定的原則和框架內(nèi)。學界提出的立法控制、行政控制、司法控制和社會控制等制約行政裁量權的理論，對深化研究和遏制行政裁量權的濫用有積極的理論價值和實踐意義。但是，這些理論一般都側重于從抽象、宏觀意義上就整體權力的外部來考慮對它的制約問題，幾乎極少從權力的內(nèi)部現(xiàn)象中細致討論、認識針對行政裁量權內(nèi)部各要素的制約，因而未能明確控制的關鍵性環(huán)節(jié)。研究認為，行政權力包括要素、主體要素、對象要素、運行要素和保障要

3、素等。作為行政權力的核心，行政裁量權的運行實質上也是以上各要素共同作用的結果，其中主體因素是抽象的行政裁量權的實際載體，對其運行結果起著決定性的作用。因此，分析行政裁量權的主體因素并對其予以有效制約是控制行政裁量權的極為關鍵的環(huán)節(jié)。一、行政裁量權的主體及其利益目標的多元性從權力的考察，行政裁量權具有歸屬于人民的本質屬性，應該由人民掌握行使。但是，受社會分工和歷史條件的制約，行政裁量權又不可能由全體人民直接掌握行使，人民管理公共行政事務的權力只能通過憲法、法律授予行政主體——通常包括國家行政機關和法律、法規(guī)授權的非行政機關的組織。這樣，就使它們在

4、直接形式上變成了行政裁量權的主體。但是，行政主體只是一個抽象的組織體，離開了人的因素，離開了填充這個“抽象物”的公務員，行政裁量權無法由一個抽象的組織體來行使運用。因此，行政主體必須把憲法和法律授予的行政裁量權交由一定職位的公務員來具體行使。公務員因職務委托而取得與該職位相聯(lián)系的行政裁量權后，只能以其所屬行政主體的代表的名義行使與其職位相聯(lián)系的行政裁量權，行使權力的后果也只能歸屬于行政主體，公務員對與其職位相聯(lián)系的行政裁量權只有相對的履行權，一旦將他與該職位或職務相分離時，他便不再擁有這項權力。因此，筆者認為，行政裁量權的主體因素包括三個層次的含

5、義，即實質上的所有者——人民，形式上的所有者——行政主體，實際上的掌握履行者——公務員。按理性分析，行政裁量權是人民意志即法律的體現(xiàn)，行政主體因法律委托和公務員因職務委托而與一定的行政裁量權相聯(lián)系，負責執(zhí)行一定范圍的行政事務，應代表人民的利益嚴格執(zhí)法而無任何自己的利益取向及感情偏好。但事實上，正如公共選擇學派對政治市場的分析，政府及其公務員作為市場經(jīng)濟中的利益主體，始終存在著追求自身利益最大化的利益訴求。公務員不但是特定行政主體的代表，同時還是活生生的人，作為一般公民，他要吃、穿、住、行、用，要表現(xiàn)自己的個性及欲望，要獲得自己的社會認同與尊重感

6、，具有自己獨立的意志和利益，而且這種利益目標不總是與人民的利益相一致的。而作為行政主體來說，一方面可以運用行政裁量權提供有效的公共管理，維護人民利益，另一方面，行政主體的利益目標并不完全等同于社會公共利益和公務員的個人利益，他們本身也面臨著基本的工作條件和環(huán)境、評價、政績和發(fā)展等自身的利益取向。二、行政主體和公務員的意志和資源要素對行政裁量權的影響在社會領域中活動的主體的行為是意志（動機）和資源兩個要素相互作用的結果，如伯恩斯說，有些事情我們有能力去做，但缺少動機——如買槍殺人，駕車行駛在擁擠的城市人行道上；有些事情我們有動機去做，但缺少資源—

7、—如成為總統(tǒng)，購置豪華的游艇。意志取決于特定的需要和利益追求，資源則是一種客觀支配力量的反映。行政裁量行為實質上也是行政主體及公務員在一定意志支配下運用其所掌握的行政裁量權的強制力影響一定利益的活動。行政裁量權是一種客觀力量，雖然總是與利益相關并承載一定的意識形態(tài)，但其本身并不等于特定的利益和意識形態(tài)，而只是承載權力所有者——人民的意志和公共利益追求，并能支配一定的人、財、物等社會資源，影響一定的利益。由于條件的制約，行政裁量權的所有者——人民必須通過有自己獨立利益訴求的行政主體和公務員而不能直接行使行政裁量權以實現(xiàn)其意志和利益。行政主體及公務員

8、在行使行政裁量權時應以實現(xiàn)行政裁量權所承載的公益為目的，但不可避免地還會考慮自身的利益，其意志因素因公益和私益的交叉和碰撞而表現(xiàn)出一定的