反思與超越從新公共管理到新公共服務

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1、反思與超越從新公共管理到新公共服務摘要：20世紀70年代末80年代初在西方國家興起的“重塑政府”改革是以新公共管理為導向的。其中，政府職能的市場化、社會化、分權(quán)化和履行方式的企業(yè)化、電子化是這場改革的直接結(jié)果，它體現(xiàn)了新公共管理模式的職能創(chuàng)新，但“企業(yè)家政府”、“顧客導向”和借鑒、引入工商管理的方法、技術(shù)改革公共部門的主張以及政府職能市場化、分權(quán)化過程中出現(xiàn)的問題，引起人們對新公共管理理論與實踐的反思及其糾正，由此導致從新公共管理到新公共服務的轉(zhuǎn)向。關(guān)鍵詞：新公共管理；政府職能；新公共服務中圖分類號：

2、C939文獻標識碼：A文章編號:1001-8204(2011)05-0009-04作為20世紀后期興起的席卷西方國家的政府改革運動的主導取向，新公共管理注定在當代政府管理的發(fā)展進程中占據(jù)獨特的地位。從政府職能的視閾看，新公共管理帶來了西方國家政府職能從膨脹、擴張到收縮、卸載的轉(zhuǎn)變，恰如凱恩斯主義引起了西方政府職能從極度有限到大幅擴張的轉(zhuǎn)變一樣，具有劃時代的意義。新公共管理關(guān)于“企業(yè)家政府”、“競爭性政府”、“顧客導向”、“社區(qū)政府”、“結(jié)果為本”、“掌舵而非劃漿”的表述曾是西方“政府重塑”改革中最有感

3、召力的話語。然而，隨著人們對新公共管理主張及其實踐的體認與反思，特別是新公共服務理念的嵌入，從新公共管理到新公共服務的轉(zhuǎn)向已經(jīng)凸現(xiàn)。筆者之所以說新公共管理開啟了20世紀后期西方國家“行政改革的新時代”，是因為它提出了對于傳統(tǒng)公共行政的顛覆性的理念與主張。它對傳統(tǒng)公共行政管理的僵化、呆板、無效率和官僚主義等的批判與否定，引發(fā)了西方國家政府管理的重大變革，而政府職能的調(diào)整則是這場變革的核心內(nèi)容，所謂的政府職能市場化、社會化、分權(quán)化、履行方式的企業(yè)化和電子化，正是以新公共管理為導向的西方國家政府職能變革的直

4、接結(jié)果。政府職能的市場化，一是根據(jù)市場經(jīng)濟的需要定位政府職能，將原來由政府承擔的部分職能市場化，主要通過私有化、放松管制等方式進行；二是公共服務提供的市場化，即打破政府機構(gòu)作為公共產(chǎn)品及服務的唯一提供者的壟斷地位，讓私人公司、社會團體參與公共產(chǎn)品及服務的提供，形成新的供給公共服務的制度安排，并推動競爭以提高公共服務的質(zhì)量與水平。合同外包、客戶競爭等方式是普遍采用的政策工具。如英國撒切爾夫人推行的私有化政策,涉及航空、電信、能源、電力、供水、天然氣等多個自然壟斷行業(yè)。英國從20世紀70年代末開始先后通過

5、了一些法案在城市垃圾處理、環(huán)境保護、公益住房建設與管理、道路建設和公共設施維護等公共事業(yè)領域引入了合同外包方式。再如美國里根政府放松對企業(yè)進出口及價格的管制，先后放松了對航空、鐵路、卡車、公共汽車、能源等的管制，用市場定價代替了政府定價。政府職能社會化，就是把一部分原由政府部門承擔的職能轉(zhuǎn)由社會直接管理。具體途徑：一是授權(quán)社區(qū)。美國克林頓政府倡導的“再造政府”運動的原則就是建立“社區(qū)政府”，即授權(quán)社區(qū)居民直接參與社區(qū)的教育、衛(wèi)生等公共事務，擴大社區(qū)在提供服務與管理上的作用。二是充分發(fā)揮非營利組織的功能

6、。非營利組織能彌補市場和政府能力的不足，承擔市場和政府所不能完成或不能有效完成的社會職能。三是“以私補公”，即用說服、表彰、政策優(yōu)惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業(yè)中。如美國的通訊衛(wèi)星公司等私人企業(yè)履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優(yōu)惠。政府職能分權(quán)化，就是分散行政權(quán)力和政府職能，既體現(xiàn)為中央政府將若干職能、權(quán)力下放給地方政府;又體現(xiàn)為政府行政組織內(nèi)部層級之間的分權(quán)，尤其是實行決策權(quán)能與執(zhí)行權(quán)能的分離。如美國里根政府繼續(xù)尼克松的新聯(lián)

7、邦主義政策，進一步加強各州的自決權(quán)與自主權(quán)；克林頓政府將聯(lián)邦政府原來的社會職能逐步向州和地方政府轉(zhuǎn)移，如社會福利，勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、低收入補助等都由各州解決。法國從1982年開始推行地方分權(quán)化改革，重新界定了中央政府與地方政府的權(quán)力界限以及權(quán)力運作的框架。在西方國家這場分權(quán)改革中，共同的趨勢就是將大量的事權(quán)交給地方，這使得地方的公共事業(yè)管理范圍擴大，權(quán)限增加。在改革政府機構(gòu)、調(diào)整行政權(quán)力的過程中，實現(xiàn)政府決策職能與執(zhí)行職能的分離，最典型的例子是英國的“下一步行動方案”中的執(zhí)行機構(gòu)化改革和新西蘭的公司

8、化改革。執(zhí)行機構(gòu)承擔具體的政策執(zhí)行與服務提供職能，實行經(jīng)理負責制，擁有人事自主權(quán)和財政自主權(quán)，這超越了層級節(jié)制的傳統(tǒng)集權(quán)模式。政府職能履行方式的企業(yè)化，就是政府部門引進工商企業(yè)的管理技術(shù)和方法及其激勵手段，如成本收益分析、全面質(zhì)量管理、人力資源開發(fā)和利用、結(jié)果導向以及講求績效、鼓勵競爭、激勵創(chuàng)新等做法，打造一個高效的、回應性強的政府。新公共管理認為政府應轉(zhuǎn)變?yōu)樨撚胸熑蔚摹捌髽I(yè)家”。只有“顧客”驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求并提高服務的質(zhì)量。以企業(yè)精神