繼承與超越：從新公共管理到新公共服務(wù)

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1、繼承與超越：從新公共管理到新公共服務(wù)［摘要］西方新公共管理和新公共服務(wù)是在繼承和批判傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的全新的公共行政理論，二者的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的理論基礎(chǔ)和時(shí)代背景，雖然都具有一定意義上的開創(chuàng)性，但是它們也飽受爭(zhēng)議?？陀^分析和認(rèn)識(shí)新公共管理和新公共服務(wù)理論的價(jià)值，辯證看待這兩種理論在我國(guó)的適用性，對(duì)于我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府、完善社會(huì)治理體系和提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平具有十分重要的借鑒意義。［關(guān)鍵詞］新公共管理；新公共服務(wù)；社會(huì)治理；服務(wù)型政府；行政體制改革［中圖分類號(hào)］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］100

2、2-8129(2016)12-0123-10自20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家開始對(duì)傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行反思，馬克斯?韋伯所主張的科層制暴露出越來越多的弊端，官僚制政府成為眾矢之的。無(wú)論是政府官員，還是學(xué)者和普通民眾，對(duì)“大政府”的治理模式能否真正解決社會(huì)治理中存在的問題不斷提出質(zhì)疑。奧斯本和蓋布勒的新公共管理理論逐漸被大眾接受和認(rèn)可，政府再造和政府改革迅速在西方發(fā)達(dá)國(guó)家蔓延?？僧?dāng)新公共管理理論風(fēng)靡全球的時(shí)候，質(zhì)疑和批判之聲也隨之而來,尤其是登哈特夫婦《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書的出版，標(biāo)志著一種不同于新公共管理理論的形

3、成。當(dāng)然，新公共服務(wù)理論也并非完美,它的實(shí)踐價(jià)值也遭到了學(xué)界的質(zhì)疑。但不可否認(rèn)的是，新公共管理和新公共服務(wù)這兩種理論都開創(chuàng)了新的公共行政理論形態(tài)，為公共行政探索出一條新的發(fā)展道路，對(duì)我國(guó)的社會(huì)治理和政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的借鑒價(jià)值。一、新公共管理與新公共服務(wù)的主要內(nèi)容(-)新公共管理新公共管理，主要是在批判傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展的一種理論形態(tài)，其中把傳統(tǒng)官僚制作為批判的重點(diǎn)。新公共管理以公共選擇理論和管理主義為理論基礎(chǔ)，政府部門的工作人員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)，主張建立“企業(yè)家政府”；同時(shí)，借鑒私營(yíng)部門的管理經(jīng)

4、驗(yàn)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造。英國(guó)著名管理學(xué)家胡德教授曾經(jīng)歸納過新公共管理的特質(zhì)：在公共管理部門實(shí)施專業(yè)化管理和績(jī)效考核制度；特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制,對(duì)實(shí)際成果的重視英于對(duì)過程和程序的關(guān)注；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破部門之間的藩籬，重視部門Z間的協(xié)作與重組，降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量等。奧斯本?戴維和特德?蓋布勒在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書屮詳細(xì)闡明了他們的新公共管理理論，主耍是圍繞著政府這一特殊的社會(huì)治理主體而展開的：第一，關(guān)于政府的定位，掌舵而不是劃槳；第二，政府工作人員不宜事必躬親，應(yīng)學(xué)會(huì)授權(quán)，讓公眾參與社區(qū)管理

5、；第三，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)中，提高政府服務(wù)的質(zhì)量；第四，改變傳統(tǒng)政府照章辦事的形象，培養(yǎng)政府及其工作人員的使命感和積極性；第五，更加重視政府的效益，按照效益分配預(yù)算開支；第六，“顧客”是政府的驅(qū)動(dòng)力，摒棄官僚制；第七，節(jié)減政府開支，注重投入與產(chǎn)出比；第八，更加注重政府工作的預(yù)見性，而不是簡(jiǎn)單的“治療”；第九，變革科層制，主張各部門之間的分工協(xié)作；第十，以市場(chǎng)為導(dǎo)向?qū)φM(jìn)行改革。以上措施的最終目的，就是為了打造一個(gè)具有企業(yè)家精神的政府，“用'企業(yè)家精神'克服'官僚主義"[1]4,從而提高政府的行政效率，提高社會(huì)治理

6、水平。（-）新公共服務(wù)作為一種全新的公共行政理論，21世紀(jì)初登哈特夫婦指出，“所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理念”[2]6O新公共服務(wù)的理論來源主要有：第一，民主公民權(quán)。公民權(quán)涉及的是個(gè)人影響該政治系統(tǒng)的能力，它意味著對(duì)政治生活的積極參與。第二，社區(qū)與公民社會(huì)的模型。社區(qū)成員Z間存在著廣泛的共同利益，這是一個(gè)需要被保護(hù)和關(guān)注的社會(huì)系統(tǒng)。第三，組織人本主義。在組織管理中，通過設(shè)置特定的組織目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)對(duì)人行為模式的管理。登哈特夫婦在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書屮，闡述

7、了新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容：第一，服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于“顧客”。第二，樹立公共利益觀念，公共行政部門為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供舞臺(tái)，鼓勵(lì)公民采取一致的行動(dòng)。第三，重視公民民主，激發(fā)公民社會(huì)參與的自豪感和責(zé)任感。第四，公民應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)，政府關(guān)注公民的聲音。第五,政府的責(zé)任是多方面的，而不應(yīng)單純地關(guān)注市場(chǎng)。第六，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。第七，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。基于以上框架可以看出，新公共服務(wù)更加重視公民權(quán)和公共利益，以公民協(xié)商對(duì)話和公共利益為基礎(chǔ)，并充分實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合。新公共服務(wù)打破傳統(tǒng)的政府中心論

8、，將公民視為公共行政的中心，重視公民意識(shí)的培養(yǎng)和公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)公民參與在社會(huì)治理中的重要作用。二、新公共服務(wù)對(duì)新公共管理的繼承與超越新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理理論并不是簡(jiǎn)單的否定，而更多的是一種理性的反思和建設(shè)性的批判?！皬睦碚搨鞒械囊暯莵砜?，新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄和超越，它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)