國外績效審計的挑戰(zhàn)及對策

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1、國外績效審計的挑戰(zhàn)及對策自上世紀(jì)70年代以來，以澳大利亞、加拿大、英國、美國等為代表的一些國家開始了績效審計的實踐，并通過努力獲得了法律對績效審計的認(rèn)可，在促進公共部門治理、提高政府績效方面發(fā)揮了重要的作用?？梢哉f績效審計在這些國家政府公共部門管理中已經(jīng)成為無可爭辯的特征。但筆者在對這些國家績效審計的研究過程中，特別是通過對一些審計案例以及學(xué)術(shù)界和職業(yè)界爭論問題的分析，發(fā)現(xiàn)績效審計正面臨著新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)有的是“有形”的，也就是審計環(huán)境發(fā)生的現(xiàn)實變化，對績效審計的技術(shù)方法和工作程序提出的實實在在的新的要求；而有的則是“隱形”的，如審計授權(quán)、獨立性

2、、信息質(zhì)量、與責(zé)任政府的關(guān)系等，無法明確衡量其對績效審計的現(xiàn)實影響。但各國從績效審計的長遠發(fā)展看，也均開始考慮這些潛在的風(fēng)險因素，并探索應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的對策。一些國家績效審計面臨的現(xiàn)實問題主要是公共部門的操作環(huán)境越來越多、越來越復(fù)雜，而公眾對績效審計評價的預(yù)期也越來越高。但是同時，一些國家的績效審計也面臨著若干重大的潛在風(fēng)險事項，這些事項不再僅僅從操作層面，如技術(shù)、方法等方面影響績效審計，而是從組織層面對績效審計的定位和發(fā)展產(chǎn)生影響：審計權(quán)限之爭——績效審計和績效評估。澳大利亞、新西蘭、加拿大、英國等國績效審計指南都根據(jù)法律授權(quán)的范圍進一步明確“績效

3、審計人員不對政府政策作出評價”。澳大利亞的績效審計在獲得立法支持之初，議會即明確表示，績效審計不應(yīng)涉及政策本身的合理性問題，要將“效率審計”與“效果審計”分開，前者由審計機關(guān)實施，而后者由于涉及政治問題，由內(nèi)閣和總理幕僚來完成。按照這一原則，績效審計范圍限于檢查被審計項目實現(xiàn)其目標(biāo)的程度、實現(xiàn)目標(biāo)方式的恰當(dāng)性和有效性，但不能質(zhì)疑目標(biāo)本身。而績效評估雖然與績效審計項目有著類似的方法和理論，但是卻可以評價政策本身的有效性或者權(quán)衡各種政策的利弊，而且執(zhí)行單位可以是內(nèi)閣、部長、私人評估機構(gòu)以及大學(xué)等研究機構(gòu)。而近幾年來，在績效審計實踐中，開始有被審計機構(gòu)或

4、政府部門指責(zé)審計機關(guān)的績效審計超越了其職責(zé)權(quán)限，對政府政策進行績效評估，超越了法律的授權(quán)范圍，這也成為績效審計人員和政府責(zé)任人員進行爭論的焦點之一?？冃徲嫷莫毩⑿浴獙徲嬇c審計服務(wù)。獨立性是審計的基本原則之一，審計人員只有在形式和實質(zhì)上保持獨立，才能保證其審計意見的客觀性。在外國政府審計實踐中，有些國家由于其財務(wù)審計提供對政府公共部門財務(wù)信息的鑒證服務(wù)，因此在論及其獨立性時主要是指財務(wù)審計，而在績效審計中則較少談到獨立性問題。但目前，越來越多的人開始關(guān)注績效審計的獨立性問題，主要焦點是績效審計所提供的管理建議類服務(wù)是否影響了審計的獨立性?？冃徲?/p>

5、的重要成果之一是向被審計單位提供改進管理的建議，但有些審計建議涉及具體的管理程序設(shè)計，而有的績效審計部則直接向被審計單位提供管理咨詢、管理建議。因此職業(yè)審計界和學(xué)術(shù)界認(rèn)為，政府績效審計向被審計單位提供具體的管理建議，而又對其管理績效進行評價，即對自己的工作進行審計，對其審計獨立性發(fā)生了潛在影響，政府績效審計應(yīng)該借鑒職業(yè)審計界近幾年由于獨立性受影響遭受挫折的教訓(xùn)，重視審計的獨立性，充分衡量潛在的風(fēng)險。以信息為基礎(chǔ)的審計——第三方信息質(zhì)量?？冃徲嬓枰獜V泛收集關(guān)于政府管理職責(zé)履行情況的信息，在此基礎(chǔ)上才能對政府管理責(zé)任進行恰當(dāng)?shù)脑u價，因此可以認(rèn)為績效審

6、計是以信息為基礎(chǔ)的審計。隨著一些國家績效審計的發(fā)展，其所使用的信息越來越多來自于審計機構(gòu)、被審計機構(gòu)之外的第三方，第三方信息的質(zhì)量會對績效審計質(zhì)量發(fā)生重大影響?？冃徲嬎褂玫牡谌叫畔碓粗饕兴念悾阂皇蔷哂刑峁┬畔⒌姆ǘ氊?zé)的機構(gòu)；二是對信息使用者負(fù)有責(zé)任的機構(gòu)；三是因為利益關(guān)系而占有信息的其他機構(gòu)或個人；四是非利益關(guān)系而占有信息的其他機構(gòu)。這些不同來源的信息質(zhì)量、可靠程度差異很大。一些國家的政府責(zé)任人員和學(xué)者提出，目前的績效審計，無論是從規(guī)范還是實踐角度，都沒有科學(xué)的程序和步驟來分析第三方信息的質(zhì)量，以保證第三方信息的可靠性。這從某種程度上影

7、響了績效審計的質(zhì)量。與被審計單位和責(zé)任政府的關(guān)系。與財務(wù)審計不同，績效審計中被審計單位的配合對審計發(fā)現(xiàn)與結(jié)果的質(zhì)量至關(guān)重要，能否爭取被審計單位和責(zé)任政府對績效工作的理解和信任始終是決定績效審計能否取得成功的關(guān)鍵。然而，績效審計的目標(biāo)將直接指向被審計單位的管理方式和管理績效，這必然遭到某些公共部門的抵制，因為這會威脅到他們的權(quán)力、責(zé)任及政策能力。一般認(rèn)為判斷績效審計是否有助于政府公共管理的改善并提供價值增值服務(wù)，關(guān)鍵是看審計建議的質(zhì)量及其被采納情況。從澳大利亞審計署的審計實踐來看，從20世紀(jì)90年代中期以來，約90％的績效審計建議都得到了采納，但近年

8、在一些重要的績效審計報告中，仍有部分審計建議沒有被接受，而且遭到了被審計單位和政府的激烈反對。面對績效審計的挑戰(zhàn)，一些國家