國外績(jī)效審計(jì)的挑戰(zhàn)及對(duì)策

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1、國外績(jī)效審計(jì)的挑戰(zhàn)及對(duì)策自上世紀(jì)70年代以來，以澳大利亞、加拿大、英國、美國等為代表的一些國家開始了績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐，并通過努力獲得了法律對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)可，在促進(jìn)公共部門治理、提高政府績(jī)效方面發(fā)揮了重要的作用?？梢哉f績(jī)效審計(jì)在這些國家政府公共部門管理中已經(jīng)成為無可爭(zhēng)辯的特征。但筆者在對(duì)這些國家績(jī)效審計(jì)的研究過程中，特別是通過對(duì)一些審計(jì)案例以及學(xué)術(shù)界和職業(yè)界爭(zhēng)論問題的分析，發(fā)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)正面臨著新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)有的是“有形”的，也就是審計(jì)環(huán)境發(fā)生的現(xiàn)實(shí)變化，對(duì)績(jī)效審計(jì)的技術(shù)方法和工作程序提出的實(shí)實(shí)在在的新的要求；而有的則是“隱形”的，如審

2、計(jì)授權(quán)、獨(dú)立性、信息質(zhì)量、與責(zé)任政府的關(guān)系等，無法明確衡量其對(duì)績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)影響。但各國從績(jī)效審計(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，也均開始考慮這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，并探索應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的對(duì)策。一些國家績(jī)效審計(jì)面臨的現(xiàn)實(shí)問題主要是公共部門的操作環(huán)境越來越多、越來越復(fù)雜，而公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的預(yù)期也越來越高。但是同時(shí)，一些國家的績(jī)效審計(jì)也面臨著若干重大的潛在風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，這些事項(xiàng)不再僅僅從操作層面，如技術(shù)、方法等方面影響績(jī)效審計(jì)，而是從組織層面對(duì)績(jī)效審計(jì)的定位和發(fā)展產(chǎn)生影響：審計(jì)權(quán)限之爭(zhēng)——績(jī)效審計(jì)和績(jī)效評(píng)估。澳大利亞、新西蘭、加拿大、英國等國績(jī)效審計(jì)指南都根據(jù)法

3、律授權(quán)的范圍進(jìn)一步明確“績(jī)效審計(jì)人員不對(duì)政府政策作出評(píng)價(jià)”。澳大利亞的績(jī)效審計(jì)在獲得立法支持之初，議會(huì)即明確表示，績(jī)效審計(jì)不應(yīng)涉及政策本身的合理性問題，要將“效率審計(jì)”與“效果審計(jì)”分開，前者由審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施，而后者由于涉及政治問題，由內(nèi)閣和總理幕僚來完成。按照這一原則，績(jī)效審計(jì)范圍限于檢查被審計(jì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的程度、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方式的恰當(dāng)性和有效性，但不能質(zhì)疑目標(biāo)本身。而績(jī)效評(píng)估雖然與績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目有著類似的方法和理論，但是卻可以評(píng)價(jià)政策本身的有效性或者權(quán)衡各種政策的利弊，而且執(zhí)行單位可以是內(nèi)閣、部長(zhǎng)、私人評(píng)估機(jī)構(gòu)以及大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)。而近幾

4、年來，在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，開始有被審計(jì)機(jī)構(gòu)或政府部門指責(zé)審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)超越了其職責(zé)權(quán)限，對(duì)政府政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，超越了法律的授權(quán)范圍，這也成為績(jī)效審計(jì)人員和政府責(zé)任人員進(jìn)行爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性——審計(jì)與審計(jì)服務(wù)。獨(dú)立性是審計(jì)的基本原則之一，審計(jì)人員只有在形式和實(shí)質(zhì)上保持獨(dú)立，才能保證其審計(jì)意見的客觀性。在外國政府審計(jì)實(shí)踐中，有些國家由于其財(cái)務(wù)審計(jì)提供對(duì)政府公共部門財(cái)務(wù)信息的鑒證服務(wù)，因此在論及其獨(dú)立性時(shí)主要是指財(cái)務(wù)審計(jì)，而在績(jī)效審計(jì)中則較少談到獨(dú)立性問題。但目前，越來越多的人開始關(guān)注績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性問題，主要焦點(diǎn)是績(jī)效審

5、計(jì)所提供的管理建議類服務(wù)是否影響了審計(jì)的獨(dú)立性。績(jī)效審計(jì)的重要成果之一是向被審計(jì)單位提供改進(jìn)管理的建議，但有些審計(jì)建議涉及具體的管理程序設(shè)計(jì)，而有的績(jī)效審計(jì)部則直接向被審計(jì)單位提供管理咨詢、管理建議。因此職業(yè)審計(jì)界和學(xué)術(shù)界認(rèn)為，政府績(jī)效審計(jì)向被審計(jì)單位提供具體的管理建議，而又對(duì)其管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，即對(duì)自己的工作進(jìn)行審計(jì)，對(duì)其審計(jì)獨(dú)立性發(fā)生了潛在影響，政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)該借鑒職業(yè)審計(jì)界近幾年由于獨(dú)立性受影響遭受挫折的教訓(xùn)，重視審計(jì)的獨(dú)立性，充分衡量潛在的風(fēng)險(xiǎn)。以信息為基礎(chǔ)的審計(jì)——第三方信息質(zhì)量?？?jī)效審計(jì)需要廣泛收集關(guān)于政府管理職責(zé)履行情況

6、的信息，在此基礎(chǔ)上才能對(duì)政府管理責(zé)任進(jìn)行恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)，因此可以認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是以信息為基礎(chǔ)的審計(jì)。隨著一些國家績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，其所使用的信息越來越多來自于審計(jì)機(jī)構(gòu)、被審計(jì)機(jī)構(gòu)之外的第三方，第三方信息的質(zhì)量會(huì)對(duì)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量發(fā)生重大影響?？?jī)效審計(jì)所使用的第三方信息主要有四類：一是具有提供信息的法定職責(zé)的機(jī)構(gòu)；二是對(duì)信息使用者負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)；三是因?yàn)槔骊P(guān)系而占有信息的其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人；四是非利益關(guān)系而占有信息的其他機(jī)構(gòu)。這些不同的信息質(zhì)量、可靠程度差異很大。一些國家的政府責(zé)任人員和學(xué)者提出，目前的績(jī)效審計(jì)，無論是從規(guī)范還是實(shí)踐角度，都沒有科學(xué)的

7、程序和步驟來分析第三方信息的質(zhì)量，以保證第三方信息的可靠性。這從某種程度上影響了績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。與被審計(jì)單位和責(zé)任政府的關(guān)系。與財(cái)務(wù)審計(jì)不同，績(jī)效審計(jì)中被審計(jì)單位的配合對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)與結(jié)果的質(zhì)量至關(guān)重要，能否爭(zhēng)取被審計(jì)單位和責(zé)任政府對(duì)績(jī)效工作的理解和信任始終是決定績(jī)效審計(jì)能否取得成功的關(guān)鍵。然而，績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)將直接指向被審計(jì)單位的管理方式和管理績(jī)效，這必然遭到某些公共部門的抵制，因?yàn)檫@會(huì)威脅到他們的權(quán)力、責(zé)任及政策能力。一般認(rèn)為判斷績(jī)效審計(jì)是否有助于政府公共管理的改善并提供價(jià)值增值服務(wù)，關(guān)鍵是看審計(jì)建議的質(zhì)量及其被采納情況。從澳大利亞審

8、計(jì)署的審計(jì)實(shí)踐來看，從20世紀(jì)90年代中期以來，約90％的績(jī)效審計(jì)建議都得到了采納，但近年在一些重要的績(jī)效審計(jì)報(bào)告中，仍有部分審計(jì)建議沒有被接受，而且遭到了被審計(jì)單位和政府的激烈反對(duì)。面對(duì)績(jī)效審計(jì)的挑戰(zhàn)，一些國家的審計(jì)機(jī)