人大具有天然的憲法意義上的立法主導(dǎo)權(quán)

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1、人大具有天然的憲法意義上的立法主導(dǎo)權(quán)黨的十八屆四中全會提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！绷⒎ǚǖ谖迨粭l、五十二條規(guī)定全國人大及其常委會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，全國人大常委會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。這些規(guī)定首次確立了在立法工作中，有立法權(quán)的人大及其常委會發(fā)揮主導(dǎo)作用這一命題?？梢詮囊韵聨讉€方面理解。第一，人大及其常委會在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是現(xiàn)代立法規(guī)律在人民代表大會制度下的必然。從公權(quán)力的性質(zhì)屬性上講，如果說，相對于司法權(quán)是一種判斷權(quán)，行政權(quán)是一

2、種執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，立法權(quán)則是一種審議權(quán)或辯論權(quán)。因此，在現(xiàn)代國家，特別是成文法國家，法律制定權(quán)天然歸屬于民主機(jī)構(gòu)。人大及其常委會作為我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民選舉產(chǎn)生，受人民監(jiān)督，具有民主性特點，是我國的民主機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)。經(jīng)過人人及其常委會以審議、表決方式通過的文木制度，才具有木區(qū)域人民共同意志的性質(zhì)，方能夠被本區(qū)域人民一體遵循，并成為司法判決的依據(jù)。因此，人大及其常委會是法定的在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用的有權(quán)機(jī)關(guān)。立法法雖然規(guī)定政府也具有規(guī)章制定權(quán)，但政府的立法權(quán)與同級人大相比，本質(zhì)上是一種授權(quán)性立法權(quán)，效力上具有局限性，領(lǐng)域上主要側(cè)重制定行政管理方面的法規(guī)規(guī)章，其立法

3、一定意義上是行政權(quán)職能擴(kuò)展。只有人大及其常委會是天然的憲法意義上的具有立法主導(dǎo)權(quán)的機(jī)關(guān)。第二，對人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的關(guān)注，體現(xiàn)了人大立法工作在治理結(jié)構(gòu)中處于越來越重要的位置。在法律體系構(gòu)建之前或初期，政府進(jìn)行行政管理，開展經(jīng)濟(jì)社??建設(shè)各項事務(wù)，主要依靠紅頭文件、會議部署甚至領(lǐng)導(dǎo)指示。隨著依法治國進(jìn)程不斷深化，法律法規(guī)在政策體系屮占據(jù)了越來越重要的位置，法律法規(guī)逐漸成為社會活動的基本規(guī)范，也成了公共政策主要的正式表現(xiàn)形式，執(zhí)政黨和政府需要通過法律法規(guī)實施的方式，賦予其執(zhí)政及行政行為以合法性，使執(zhí)政特別是行政行為得到更好的社會認(rèn)同，避免社會風(fēng)險，依法行政和法治政府建設(shè)成為

4、政府建設(shè)的重要目標(biāo)任務(wù)。當(dāng)法律法規(guī)成為主耍的顯性制度規(guī)范后，不僅數(shù)量上呈幾何級增長，也導(dǎo)致了作為生產(chǎn)機(jī)制的立法工作，變得越來越重要，逐漸成為與司法并列的法治建設(shè)的一項主要工作。黨的十八屆四中全會首次對立法、法治政府建設(shè)、司法等法治建設(shè)各方面任務(wù)做了系統(tǒng)明確。更引人注目的是，四中全會首次將立法工作人員與司法工作人員一并列入法治工作隊伍，并提出推動法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度和統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，將立法工作者列為法律職業(yè)之首，并與法官、檢察官并列。這種對立法工作者作為法律職業(yè)人的重視程度是前所未有的，甚至極大地拓寬了司法考試制度的內(nèi)涵。中共中

5、央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》，將司法考試制度調(diào)整為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，提出鼓勵從事法律法規(guī)起草的立法工作者取得法律職業(yè)資格,立法工作隊伍逐漸成為法律職業(yè)者的組成部分，立法工作的重要性和專業(yè)性被廣泛關(guān)注。這從一定程度上折射出立法工作在整個法治建設(shè)中的地位日益凸顯。人大作為立法工作的主要職責(zé)機(jī)關(guān)，發(fā)揮作用也越來越大。第三，事實上，人大及其常委會逐漸居于立法過程的權(quán)力中心，人大及其常委會的立法權(quán)能日益凸顯。一般認(rèn)為，我國政治運(yùn)行的“非正式性”比較強(qiáng)，法定制度和法定結(jié)構(gòu)往往在現(xiàn)實屮不一定發(fā)揮最為重要的作用。這一點在人大制度運(yùn)行中尤

6、為突出。作為憲法確定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會很長時間被視作“橡皮圖章”，主要工作是履行程序，為執(zhí)政黨，甚至政府行為背書。但隨著我國民主法治進(jìn)程深化，人大及其常委會職權(quán)行使?fàn)顩r己經(jīng)發(fā)生了變化。從經(jīng)驗判斷看，這種變化并不是說人大職權(quán)行使全面得到加強(qiáng)，而是在某些權(quán)能和局部工作領(lǐng)域出現(xiàn)了較為突出的變化，最為顯著的是其立法權(quán)能很大程度上得到彰顯，人大及其常委會在立法過程中逐漸居于權(quán)力巾心。筆者認(rèn)為，一是從制度框架上，由于立法規(guī)律的天然民主屬性、巨大的憲制空間安排，特別是立法法對立法工作的具體程序要求，為人大主導(dǎo)立法提供了冇利的制度空間。二是從工作能力上，經(jīng)過近三十年立法工作的

7、推進(jìn)，人大聚集了一批法律專業(yè)人才，逐漸形成系統(tǒng)、專業(yè)的立法工作隊伍。相對政府法制辦及政府各部門法規(guī)處室,人人立法工作機(jī)構(gòu)專注于為人人及其常委會立法工作服務(wù)，人員配備的系統(tǒng)化程度更高、門類更齊全、工作職能更突出，工作能力上具備了相對優(yōu)勢。再加上科學(xué)立法、民主立法不斷深化，人大逐漸形成了社會參與立法、發(fā)揮專家學(xué)者和社會組織咨詢評估等方面作用的有效機(jī)制，主導(dǎo)立法過程的工作能力越來越強(qiáng)。三是從實踐運(yùn)作中看，人大及其常委會確實在發(fā)揮主導(dǎo)作用。在立法項目的確定方面，人大常委會統(tǒng)籌安排立法規(guī)劃和立法計劃，政府及各方面提出項目安排的建議，并參