25年來國外行政改革分析與評價

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1、25年來國外行政改革分析與評價①吳江馬慶錘摘要：國家意義上的行政在迄今為止的歷史上經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、放任行政、管制行政和服務(wù)行政這樣四種模式；服務(wù)行政是20多年來全球范圍內(nèi)行政改革的最新目標，其最初動因來自于全球一體化對傳統(tǒng)行政的沖擊和企業(yè)管理成效對傳統(tǒng)行政的啟發(fā)，以及政府全能主義管理造成的行政危機；從邏輯和關(guān)聯(lián)度看，對這場行政改革有支持作用的理論至少涉及到新自由主義理論、公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)理論、治理理論以及管理主義思潮等五種；行政改革的總體趨勢表現(xiàn)為公共行政的民主化、公共部門的民營化、公共管理的企業(yè)化、公共服務(wù)的市場化以及公共運營

2、的信息化；國外行政改革在展示它積極一面的同時，也不可避免存在一些需要客觀對待的悖論，即政府中介性與企業(yè)私有性的矛盾、政府公益性與企業(yè)贏利性的矛盾、政府公共性與企業(yè)封閉性的矛盾以及政府績效模糊性與企業(yè)績效清晰性的矛盾。有關(guān)國家行政模式、改革動因、改革理論支持、改革總體趨勢以及改革悖論的總結(jié)歸納，對于我們準確把4屋當(dāng)今國外行政改革的實質(zhì)，確立積極心態(tài)和正確的行動策略是必要的。關(guān)鍵詞：公共行政；行政改革；行政發(fā)展；國外行政改革；改革述評從上世紀70年代末80年代初開始，至今已經(jīng)20多年的這場波及全球的行政改革浪潮，仍然方興未艾。從行政發(fā)展史的角

3、度看，這場改革在廣度、深度、力度、方向上都有不同尋常的特征，因而具有劃時代的實踐意義和理論意義。本文擬從國家行政的發(fā)展階段、改革的直接動因、改革的理論支持、改革的基本內(nèi)容、改革的悖論等五個方面來總結(jié)歸納并提出有關(guān)的一些觀點。一、關(guān)于國家行政的主要模式迄今為止，國家意義上的行政在人類歷史上已經(jīng)出現(xiàn)了統(tǒng)治行政、放任行政、管制行政和現(xiàn)在不少國家正在致力追求的服務(wù)行政這樣四種模式。了解國家行政的歷史性變化與發(fā)展的背景，對于準確認識與把握當(dāng)今行政改革的趨勢、實質(zhì)，確立積極心態(tài)和正確的行動策略是必要的。第一個模式叫做統(tǒng)治行政。統(tǒng)治行政對應(yīng)的時代是中世

4、紀和封建社會。它依托的條件是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和家長政治制度的存在。它的主要特征：1.管理權(quán)力來源于家族世襲或暴力攫取。2.管理權(quán)力屬性為完全私有化。3.政治與行政的關(guān)系是高度一體化。4?權(quán)力的配置為高度集中與專權(quán)。5.權(quán)力的地位處于社會一切事務(wù)的絕對主宰位置。6?管理的主要目的是維持皇權(quán)家長地位的穩(wěn)固及其利益。7.管理者與被管理者的關(guān)系是以利益為核心的根本對立。8.行政過程特征表現(xiàn)為行政的強制性、隨意性和不可預(yù)見性。統(tǒng)治行政的主要理念可以概括為三個：1.家國觀念，即家國同構(gòu)，普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣。2.家長觀念，即統(tǒng)治者管理者就是

5、天然的父母、監(jiān)護人，被管理者則是當(dāng)然的子民。3.圣人觀念，即治者萬能，先知先覺，就是當(dāng)然的先生和導(dǎo)師。第二個模式是放任行政。放任行政存在于18世紀產(chǎn)業(yè)革命發(fā)生以后。依托的條件是自由資本主義市場經(jīng)濟環(huán)境的形成和資產(chǎn)階級民主政治制度的建立。其主要特征：1.政府管理權(quán)力的來源為民主意愿與選舉程序。2.行政屬性為公共行政。3?管理權(quán)力的配置是“政黨分肥”。4.政治與行政關(guān)系表現(xiàn)為混沌不分。5.政府管理的目的是追求國民財富和國家力量的同步增長。6?政府角色地位是“守夜警察”。7?管理者與被管理者關(guān)系是利益一致與平等交換關(guān)系。8.行政過程特征是規(guī)范法

6、治和“無為而治”。放任行政的主要理念有兩個：1.經(jīng)濟人人性假設(shè)，即自私的人性需求可以創(chuàng)造個人理性。這種理性在經(jīng)濟上的表現(xiàn)就是能夠獲得最優(yōu)的投入產(chǎn)出比，這種理性是任何其它理性，包括政府理性在內(nèi)所不能比擬的。2?“看不見的手”，即完全競爭的市場具有資源配置最優(yōu)的奇妙功能，這種機制和個人理性相結(jié)合，會創(chuàng)造政府管理所難以匹比的經(jīng)濟效益。基于這些理念，這個階段政府行政追求的治理價值是依靠市場功能，鼓勵自由競爭，減少政府干預(yù)，崇尚無為而治。第三個模式是管制行政。管制行政出現(xiàn)在工業(yè)社會的成熟時期，即19世紀80年代以后。它依托的條件是市場經(jīng)濟環(huán)境的充分

7、發(fā)展和資產(chǎn)階級民主政治制度的成熟。它的主要特征：1.管理權(quán)力屬性是公共權(quán)力以及由此決定的公共行政性質(zhì)。2?組織特征為規(guī)范的、金字塔型的、層級節(jié)制的官僚制體系。3.政治與行政關(guān)系是政治與行政二元化。4.政府行政的目的是將公共利益假定為政府組織和個人的唯一追求。5.政府組織內(nèi)行政關(guān)系特征,表現(xiàn)為工作人員與組織之間的契約關(guān)系。由于管理事務(wù)的對象性分化而形成了分工制度和行政人員的專業(yè)化。6?行政過程特征，是在組織的內(nèi)部和外部管理中形成了標準化、規(guī)制化和程序化的組織行為和行政模式。7.政府的角色，定位為社會管理和公共服務(wù)的核心和唯一提供者。官僚行政

8、的職能實際上已經(jīng)事無巨細和無所不在。&行政成本與效益比趨于惡化。管制行政階段最終是突出了政府“管”社會和“干預(yù)”市場活動的職能。這主要有兩個理念在起作用：1.崇尚繁文緡節(jié)和層級節(jié)制的官僚行政理