試論美國績效預(yù)算制度興起的原因分析

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1、試論美國績效預(yù)算制度興起的原因分析　　論文摘要美國的績效預(yù)算制度經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)已成為一種流行于全球范圍的預(yù)算模式。美國的績效預(yù)算制度經(jīng)歷過低谷也有過輝煌，績效預(yù)算發(fā)展的好壞都是由當(dāng)時的社會歷史基礎(chǔ)所決定的。本文在回顧美國績效預(yù)算發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，著重從經(jīng)濟(jì)、政治、法律、技術(shù)、思想、歷史六個方面，分析了20世紀(jì)90年代績效預(yù)算制度獲得全面推廣的原因，期望能夠?yàn)槠渌鼑业目冃ьA(yù)算制度改革提供一些理論參考?！　≌撐年P(guān)鍵詞績效預(yù)算制度原因分析預(yù)算方式　　預(yù)算制度改革一直是我國政府改革的一塊重點(diǎn)，自上世紀(jì)末開始

2、中央和地方都進(jìn)行了許多有益的探索。但是隨著改革的深入，人們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)重視控制投入的預(yù)算制度并不能保證財政資金使用取得好的效果，而以結(jié)果為導(dǎo)向配置預(yù)算資源的績效預(yù)算制度恰恰能夠解決這一問題。分析美國績效預(yù)算制度能夠興起的原因，學(xué)習(xí)和借鑒美國在預(yù)算制度改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠使我國政府部門的預(yù)算改革事半功倍。　　一、績效預(yù)算的概念及特點(diǎn)11　　績效預(yù)算是以任務(wù)為導(dǎo)向的一種預(yù)算，它從節(jié)約資金和提高政府服務(wù)效率的目的出發(fā)，主張建立可以測量的目的和績效指標(biāo)，用以考核政府資金的績效，加強(qiáng)對業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。它注重的

3、是達(dá)到的實(shí)際效果，也就是辦了多少實(shí)事的問題。通過績效預(yù)算不僅可以提高資金的使用效率，而且可以提高人員的辦事效率，形成良性的控制和激勵。最早的績效預(yù)算制度雛形可以追溯到20世紀(jì)50年代美國胡佛委員會所提出的預(yù)算改革想法。其關(guān)鍵主張是：在預(yù)算過程中要盡力描繪每個政府組織運(yùn)行的各項活動，把總的支出分配到各種不同的活動上，并對政府部門的實(shí)際活動進(jìn)行測量?！　∪欢@些最初的未成熟的績效預(yù)算制度想法并沒有得到國會通過，其根本原因是當(dāng)時的社會存在決定當(dāng)時還不成熟的績效預(yù)算理念無法成立。從具體層面來說：經(jīng)濟(jì)上，當(dāng)時的美國

4、正處于工業(yè)經(jīng)濟(jì)上升的時代，二戰(zhàn)后的美國在世界范圍內(nèi)鮮有敵手，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長稅收充裕，對于國內(nèi)隱性的行政管理低效問題反應(yīng)并不強(qiáng)烈，因而改革需求并不明顯；技術(shù)上，當(dāng)時會計核算體系和公共物品成本核算方法等技術(shù)手段還遠(yuǎn)沒有產(chǎn)生，績效評估的方式方法也比較單一，難以真正達(dá)到績效預(yù)算制度的技術(shù)要求。因此，當(dāng)時胡佛委員會所提出的績效預(yù)算改革方案的失敗幾乎是必然的。　　但是到了20世紀(jì)90年代進(jìn)入克林頓政府時期，基于業(yè)績的預(yù)算改革在美國出現(xiàn)了復(fù)興的現(xiàn)象。美國從中央聯(lián)邦政府到各州政府都開始進(jìn)行積極的預(yù)算改革，其最終目的在于提高

5、公共支出的“資金價值”11，也就是說希望通過改造公共預(yù)算和財政支出體系來使得納稅人所繳納的稅款在合理的再次使用之后產(chǎn)生更大的價值。這時候的績效預(yù)算制度與傳統(tǒng)的績效預(yù)算制度相比有了許多新的發(fā)展，它主要有以下特點(diǎn)：　　第一，加強(qiáng)對目標(biāo)和總額的控制。傳統(tǒng)的預(yù)算是自下而上的，一般由各個支出部門先按部門需要提出預(yù)算請求，然后由上級的政策制定者統(tǒng)籌各部門的預(yù)算，最后匯總成總預(yù)算。而績效預(yù)算制度是一種從上自下的預(yù)算制度，政策制定者在制定預(yù)算時可以考慮未來政策發(fā)展的需要，從宏觀層面對預(yù)算的目標(biāo)和數(shù)額進(jìn)行控制?！　〉诙瑥?qiáng)

6、調(diào)分權(quán)?？冃ьA(yù)算支持資金的管理者和使用者發(fā)揮聰明才智實(shí)現(xiàn)資金價值的最大化，給予資金使用者和管理者一定的自由。他們可以根據(jù)環(huán)境的變化而調(diào)整資金的使用方向，甚至可以將預(yù)算結(jié)余的資金轉(zhuǎn)移到下一年度使用。這一特點(diǎn)說明美國的績效預(yù)算制度大量吸收了企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)?！　〉谌?，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向，要求對結(jié)果負(fù)責(zé)?？冃ьA(yù)算制度特別強(qiáng)調(diào)實(shí)際的執(zhí)行結(jié)果。盡管通過授權(quán)，中低層管理者獲得了自由支出的權(quán)力，然而政策制定者也不會允許在結(jié)果上出現(xiàn)偏差。在美國，預(yù)算機(jī)構(gòu)將與各個部門簽訂績效合同，按重要性列出部門的目標(biāo)，然后把每個目標(biāo)都細(xì)化到可以

7、測量的各種指標(biāo)，通過種種先進(jìn)的績效測評手段來確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！　《⒚绹冃ьA(yù)算制度興起的原因分析11　　績效預(yù)算制度能夠在美國獲得推崇和發(fā)展并不是偶然的，經(jīng)過幾十年時間的發(fā)展，績效預(yù)算已經(jīng)取得了質(zhì)變的成功，其突出標(biāo)志是1993年克林頓政府出臺的《政府績效與結(jié)果法案》?？冃ьA(yù)算制度將會在以后一段時期內(nèi)成為具有強(qiáng)大生命力的預(yù)算制度。下面筆者將從經(jīng)濟(jì)、政治、法律、技術(shù)、思想和歷史六個方面分析績效預(yù)算制度興起的原因：　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)方面的原因　　1.美國經(jīng)濟(jì)滯脹，稅收下降　　20實(shí)際70年代以來，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯脹

8、時期，各國經(jīng)濟(jì)增長乏力，世界經(jīng)濟(jì)增速放緩，一些國家甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)負(fù)增長的情況。在這種大的經(jīng)濟(jì)背景之下，美國的經(jīng)濟(jì)也無法獨(dú)善其身。美國出口貿(mào)易額下跌，實(shí)體經(jīng)濟(jì)缺乏增長點(diǎn)，美元持續(xù)貶值造成美國國內(nèi)通貨膨脹嚴(yán)重。因此美國政府的稅收也受到持續(xù)影響，稅收的減少給政府預(yù)算帶來了更大的壓力，在開源十分困難的前提條件下，節(jié)流就成為了必然的選擇。美國政府預(yù)算部門需要一種控制成本的、對結(jié)果負(fù)責(zé)的預(yù)算方式，而這一切都與績效預(yù)算的內(nèi)在本質(zhì)不謀而合。美