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1、第三章公共政策方案的制定方案制定是一個實體性的階段，在現(xiàn)代社會條件下，公共政策的方案制定是一個科學(xué)導(dǎo)向和利益導(dǎo)向相互依存、相互作用的復(fù)雜過程。本章從三個方面分析這個過程：第一是政策規(guī)劃方面，著重說明形成各種政策備選方案時的一般原則和程序。第二是政策論證方面，著重說明論證的意義、方案和標準。第三是政策合法化方面，著重說明政策方案獲得權(quán)威認定的程序。第一節(jié)政策規(guī)劃政策規(guī)劃是指政策方案的設(shè)計、整理、比較、選擇等一系列工作。決策者圍繞著特定的政策問題，將希望達到的目標、各種利益要求、未來的發(fā)展趨勢、可能調(diào)動的資源、時間、空間的限制等因素加以統(tǒng)籌考慮、全盤規(guī)
2、劃。政策民主化是決策民主化的要求，也是決策科學(xué)化的要求。從抽象意義上說，政策方案都應(yīng)具備以下幾個方面的性質(zhì)：（一）目的性。政策方案的目的指向性應(yīng)該清晰合理。第一，對政策問題的表述清楚明確。第二，有清楚設(shè)定的目標或目標系統(tǒng)，有充足的理由解釋為什么選擇這樣的目標，有可以衡量目標實現(xiàn)的標準。任何一種目標的設(shè)定，本質(zhì)上都是以一定的利益和價值觀念為基礎(chǔ)的。一個目的性清晰的政策方案，應(yīng)該巴某種目標于某種利益的相互關(guān)系說清楚。一、政策規(guī)劃的特性（二）前瞻性政策規(guī)劃著眼于未來，科學(xué)的預(yù)測分析是政策制定的一個重要環(huán)節(jié)。一項好的政策，必然包含對各種可能性的預(yù)測。（三）
3、可行性政策方案最終應(yīng)交給有關(guān)的具體執(zhí)行部門付諸實施。政策方案的可行性包括三個方面（1）政治可行性。被決策機構(gòu)及政策相關(guān)群體支持和接受的可能性。（2）經(jīng)濟可行性。政策資源獲取的可能性。（3）技術(shù)可行性。(美國一位州眾議員提出一項議案：對本州的每一對非婚同居者征收每年1500美元的稅)（四）過程性政策規(guī)劃既是一個政策形成過程，又是一個政策動態(tài)發(fā)展的過程。前者是指政策規(guī)劃講求政策制定過程的開放性，把政策方案的制定視為一種信息溝通、激發(fā)創(chuàng)意、協(xié)調(diào)立場和利益、引導(dǎo)社會風(fēng)氣和公眾行為的過程，后者是指政策規(guī)劃要求根據(jù)客觀形勢的變化及時修正政策方案的某些規(guī)定性，使
4、政策方案保持導(dǎo)向性和適應(yīng)性。（五）整體性整體性是指政策規(guī)劃關(guān)注的是系統(tǒng)性的政策問題在未來的情形，及其相應(yīng)的解決辦法。這類問題具有相當?shù)慕Y(jié)構(gòu)性，常以一群、一片、一團或一類的形式出現(xiàn)。政策規(guī)劃的主要任務(wù)也就是對于整體的原則規(guī)定性，而，對于某一項單一的政策問題一般不作出政策規(guī)定，甚至不予理會。二、政策規(guī)劃的主體在現(xiàn)代社會條件下，政策規(guī)劃的過程是一個多個主體共同介入、民主協(xié)商的過程。不同主體及他們之間的關(guān)系構(gòu)成了政策規(guī)劃的權(quán)力結(jié)構(gòu)。每個國家的政策規(guī)劃活動都是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中運行的。一般來說，政策規(guī)劃的主體包括下面四類。（一）執(zhí)政黨發(fā)揮核心和主導(dǎo)的作用。鑒
5、于各個國家政治制度不同，不同性質(zhì)的政黨在規(guī)劃過程中的具體作用也有很大差別。在實行多黨制的國家，政黨通過選舉來爭奪政府首腦或議會中的多數(shù)，執(zhí)政之后，政黨通過它對政策的制定和規(guī)劃來體現(xiàn)黨的意圖，實行它所代表的集團或階級的利益。（二）行政機關(guān)行政機關(guān)依法掌握著國家公共行政權(quán)力，是國家職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者，政策規(guī)劃的主要承擔者，在國家政策的規(guī)劃過程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。行政機關(guān)進行政策規(guī)劃的權(quán)力一般是由憲法和法律賦予的。行政機關(guān)可以依據(jù)立法機關(guān)的授權(quán)制定行政法規(guī)，進行行政立法。行政機關(guān)還可以制定關(guān)于國家行政管理的政策法規(guī)，提交立法機關(guān)審議和通過，享
6、有立法創(chuàng)議權(quán)。此外，行政機關(guān)擁有門類齊全的專業(yè)隊伍，并通過他們與體制外的專家群體保持著密切的聯(lián)系，在政策規(guī)劃過程中具有得天獨厚的條件。（三）立法機關(guān)一項重大政策規(guī)劃只有經(jīng)過立法機關(guān)的審議和通過，才能成為正式的法案予以頒布和執(zhí)行。立法機關(guān)通過提案、審議等方式，在國家重大政策的規(guī)劃中起著不可替代的權(quán)威作用。（四）研究機構(gòu)被稱為“智囊團”或“思想庫”。是一個極其重要的主體。研究機構(gòu)集中了大批的專家技術(shù)人員，針對某些科學(xué)技術(shù)問題或社會問題，運用技術(shù)知識和廣泛、動態(tài)的情報資料，進行調(diào)查研究和綜合分析，為決策者提供科學(xué)的計劃和意見。政策研究機構(gòu)可以分為兩類：政
7、府研究機構(gòu)。如美國的蘭德公司、防務(wù)分析研究所，日本的綜合開發(fā)機構(gòu)，中國的國務(wù)院經(jīng)濟發(fā)展研究中心、農(nóng)村發(fā)展研究中心等。非政府研究機構(gòu)。美國的胡佛研究所、福特基金會等。三、政策規(guī)劃的分類（一）依據(jù)規(guī)劃主體性質(zhì)來分類（1）中央的政策規(guī)劃。在我國，中央負責規(guī)劃重大的、宏觀的、具有戰(zhàn)略性的政策。一般是由中央領(lǐng)導(dǎo)人首先提出政策目標、基本原則和指導(dǎo)思想，然后由政策研究部門或綜合部門對此進行調(diào)查研究，并起草政策方案，經(jīng)過反復(fù)磋商、修改或?qū)彾?，最后由中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)批準通過。另外一些則是由研究機構(gòu)或綜合部門在實際調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，被領(lǐng)導(dǎo)采納后再進行詳細的方案
8、規(guī)劃，最后經(jīng)過反復(fù)修改而形成政策。（2）地方的政策規(guī)劃地方政府一方面要貫徹執(zhí)行上級的政策，另一方面又要在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對
