大部制改革探究述評

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1、大部制改革探究述評摘要：十七大以來，大部制改革作為行政體制改革的'‘突破口”成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。學(xué)界圍繞大部制改革，尤其是對大部制改革的原因、路徑、難點(diǎn)與阻力以及國外經(jīng)驗(yàn)借鑒問題進(jìn)行了大量的研究。我國大部制研究依然存在對大部制改革的理論基礎(chǔ)研究不足，主要以“價值導(dǎo)向”和“功能導(dǎo)向”的'‘諺語式”研究遮蔽了經(jīng)驗(yàn)性的科學(xué)討論和理論積累等問題。未來我國的大部制研究應(yīng)以我國歷史經(jīng)驗(yàn)、地方經(jīng)驗(yàn)以及國際經(jīng)驗(yàn)比較為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的理論積累，以引導(dǎo)我國大部制改革進(jìn)程。關(guān)鍵詞：大部制改革；述評；理論基礎(chǔ)；經(jīng)驗(yàn)研究中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168(2012)04-

2、0062-06行政管理體制改革一直是我國政府體制改革的難點(diǎn)。建國以來我國行政管理體制的改革雖有推進(jìn)，但總體而言并不成功：這些改革沒有在根本上打破“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的惡性循環(huán)黨的十七大報告提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，這為我國行政管理體制改革指明了新的方向，即大部制。在這一背景下，學(xué)界主要圍繞四個問題對大部制進(jìn)行了深入細(xì)致的研究：為什么需要大部制改革；怎樣推進(jìn)大部制改革；大部制改革的難點(diǎn)和阻力有哪些；國外的大部制改革對我國有什么啟示。一、為什么需要大部制我國大部制改革的原因

3、主要包括三個方面：第一，我國面臨的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的挑戰(zhàn)需要實(shí)行大部制，大部制改革是“大勢所趨”；第二，大部制特殊的內(nèi)涵和特征是我國應(yīng)對行政管理體制缺陷的方案；第三，大部制改革對于我國政府改革具有重要的目的和意義。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜化、行政體制與國際接軌的需要以及我國傳統(tǒng)行政體制的不適應(yīng)共同構(gòu)成了我國大部制改革的背景。首先，經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化決定了公共行政體制的復(fù)雜化，要求我國行政管理體制必須應(yīng)對更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會需要；其次，全球化和信息化的浪潮既提出了大部制改革的要求，也提供了經(jīng)驗(yàn)支持，行政體制的國際接軌要求我國行政管理體制需要參考國際行政體制一一而國際上基本上實(shí)行大部制

4、［3］；最后，面臨巨大的治理壓力，我國傳統(tǒng)行政管理體制在應(yīng)對變革中的經(jīng)濟(jì)社會的挑戰(zhàn)時捉襟見肘：我國傳統(tǒng)行政體制應(yīng)對能力的缺乏，部門之間的高度專業(yè)分工導(dǎo)致集體協(xié)調(diào)困難，權(quán)力分散使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)闕如，部門利益壓倒整體利益、短期利益壓倒長期利益［4］。以上三方面共同構(gòu)成了我國大部制改革的背景。大部制具有特殊的內(nèi)涵和特征，這些特征是應(yīng)對我國行政管理體制缺陷的方案。雖然學(xué)者們基于不同的視角界定大部制，但基本同意汪玉凱的定義，即“所謂'大部門體制'，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、

5、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)"［5］。雖然學(xué)者們對大部制的基本概念界定達(dá)成一定的共識，但對大部制改革內(nèi)涵的認(rèn)識存在一定差異。張成福和楊興坤集中于大部制改革的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究，認(rèn)為大部制改革的實(shí)質(zhì)在于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職能整合、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源共享、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及機(jī)構(gòu)精簡［4］。李漢卿則認(rèn)為大部制改革的本質(zhì)不僅包括部門調(diào)整，而且也是一個政治機(jī)會，其實(shí)質(zhì)是政府職能的重新調(diào)整，是深化政治體制改革的契機(jī)［6］。對大部制改革內(nèi)涵的兩種不同理解一直貫穿于我國大部制改革的討論中：一方面主要關(guān)注大部制改革的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，傾向于從行政組織結(jié)構(gòu)的角度研究大部制改革的邏輯；

6、另一方面則堅持政治路徑，認(rèn)為大部制改革是深化我國政治體制改革的契機(jī)。兩種不同取向的爭論在對我國大部制改革的目的和意義的討論中表現(xiàn)得尤為明顯。大部制改革不僅具有特殊的內(nèi)涵，還有其特殊的目的和意義。石亞軍和施政文認(rèn)為大部制改革的目的和意義主要表現(xiàn)在三個方面：有利于減少職能交叉，完善行政運(yùn)行機(jī)制；有利于落實(shí)“問責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府；有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［7］。張創(chuàng)新和崔雪峰進(jìn)一步認(rèn)為，大部制改革與“小政府治理模式”有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，所以大部制改革不僅有利于政府職能和結(jié)構(gòu)的改革，也有利于“小政府”治理模式的實(shí)現(xiàn)［8］。李院林和陳國權(quán)總結(jié)了這些討

7、論，認(rèn)為大部制改革的目的在于實(shí)現(xiàn)大責(zé)任制、大職能制、大服務(wù)制和小政府制四位一體的制度安排［9］,這是對大部制改革目標(biāo)定位的進(jìn)一步推進(jìn)，明確提出了政府職能安排的重新劃分是大部制改革的關(guān)鍵，“小政府”是大部制改革的終極目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，李漢卿進(jìn)一步闡釋了大部制改革的“政治進(jìn)路”，認(rèn)為我國在“行政吸納政治”的條件下，“大部制改革過程中如何充分吸納反映民意，建立起政府與社會、公民的合作治理體制，也應(yīng)是大部制改革的目標(biāo)之一，基于民主公民權(quán)理論的政府與公民社會的合作治理體制是實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的可能路徑選擇”［6］?？梢?，對我國“大部