同城化背景下寧鎮(zhèn)揚區(qū)域協(xié)調(diào)制度探究※

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1、同城化背景下寧鎮(zhèn)揚區(qū)域協(xié)調(diào)制度探究※　　一、區(qū)域協(xié)調(diào)制度：同城化發(fā)展的制度支撐十八屆三中全會公報指出，我國必須堅持走新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求摒棄以往在城市發(fā)展過程中存在的不良傾向：一方面是過度強調(diào)大城市化發(fā)展，使得中小城市以及小城鎮(zhèn)發(fā)展相對滯后；另一方面是行政區(qū)模式下城市之間惡性競爭，缺乏協(xié)調(diào)和合作，使得區(qū)域發(fā)展的整體功能無法得到發(fā)揮。鑒于此，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路即是要逐步建立和完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)制度，推動不同等級規(guī)模的城市協(xié)調(diào)發(fā)展，形成大中小城市功能互補、布局完善和分工合理的城市體系。區(qū)域協(xié)調(diào)制度問題是基于區(qū)

2、域經(jīng)濟一體化的空間訴求提出來的，其區(qū)域范圍為客觀上不斷形成的一體化經(jīng)濟區(qū)域，主要體現(xiàn)在對以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的各城市政府之間的協(xié)調(diào)，旨在減少區(qū)域之間的惡性競爭，內(nèi)化區(qū)域之間的交易成本以及克服區(qū)域之間的負外部效應(yīng)，10尤其是可以阻止負外部性以乘數(shù)效應(yīng)進行擴散等。[1]區(qū)域協(xié)調(diào)制度是提高城市治理能力和實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要制度安排。就內(nèi)容構(gòu)成來講，此制度主要體現(xiàn)在兩個方面：一是完善城市政府之間的功能配置，二是明確界定城市政府與其他城市主體之間的角色定位。前者主要涉及到不同層級政府之間和不同橫向政府之間的關(guān)系協(xié)調(diào)；

3、后者主要涉及到政府、市場和社會三種力量的關(guān)系協(xié)調(diào)。當(dāng)前，同城化是區(qū)域經(jīng)濟形態(tài)在實現(xiàn)由行政區(qū)經(jīng)濟模式向一體化經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型過程中的一種新型城市合作路徑，需要區(qū)域協(xié)調(diào)制度的完善作為其發(fā)展的制度支撐。2008年12月，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》首次將廣佛同城化納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，從此同城化成為城市管理與區(qū)域發(fā)展的重要合作形式。很多省份把同城化作為本地區(qū)十二五規(guī)劃的區(qū)域發(fā)展重點，比如遼寧省提出沈撫同城化、江蘇省的寧鎮(zhèn)揚同城化等。值得注意的是，同城化不是簡單的行政區(qū)合并，而是城市政府之間觀

4、念的更新和制度的融合。而且同城化不是單純的政府行為，它是政府、市場和社會三種力量合力的結(jié)果。由此在區(qū)域發(fā)展中會衍生出諸如不同層級政府組織、市場組織、社會組織、家庭及個人等多種利益主體。利益主體的多元化必然會形成錯綜復(fù)雜的利益格局，因此需要城市政府構(gòu)筑一整套完善的區(qū)域協(xié)調(diào)制度，理順不同主體之間的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)和整合促進同城化發(fā)展的各種力量，充分發(fā)揮政府、市場和社會三種力量的合力作用，并實現(xiàn)三種力量的良性互動。二、寧鎮(zhèn)揚同城化現(xiàn)實障礙：區(qū)域協(xié)調(diào)制度缺失10寧鎮(zhèn)揚同城化已經(jīng)具備了區(qū)位相鄰條件、物質(zhì)基礎(chǔ)條件、人文融

5、合條件等現(xiàn)實存在的必要性，正如表1所示，近十年來寧鎮(zhèn)揚同城化一直是城市政府比較關(guān)注的議題。但是在城市合作實踐過程中寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展相對比較滯后，諸如區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)，招商引資大戰(zhàn)、基礎(chǔ)設(shè)施不對接、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、規(guī)劃沖突等問題仍然比較嚴重，行政區(qū)經(jīng)濟模式下的都市區(qū)內(nèi)市場分割、制度阻隔和行政分離等惡性區(qū)域關(guān)系發(fā)展格局仍然沒有打破。追溯制度根源，寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的根本阻力就來自于區(qū)域協(xié)調(diào)制度的缺失。（一）縱向?qū)蛹壵g的協(xié)調(diào)：省級政府與寧鎮(zhèn)揚三地城市政府一般來講，由于省級政府與地方城市政府之間存在著嚴格的等級行政隸屬

6、關(guān)系，省級政府作為一個重要協(xié)調(diào)力量的區(qū)域政府，對地方區(qū)域協(xié)調(diào)作用效果發(fā)揮如何取決于它的協(xié)調(diào)能力，而這種協(xié)調(diào)能力的強弱又取決于對地方政府的政治控制能力、財政能力和政策的執(zhí)行能力。但很長時間以來，寧鎮(zhèn)揚大都市區(qū)各城市政府基于本地利益得失及政績考核的考慮，千方百計爭奪省級政府的政策資源，并且對省級政府的區(qū)域協(xié)調(diào)政策供給采取篩選性執(zhí)行，不同程度地存在著博弈現(xiàn)象。這些現(xiàn)象稀釋了省級政府協(xié)調(diào)價值的權(quán)威性，省級政府的協(xié)調(diào)能力大打折扣，其區(qū)域協(xié)調(diào)功能沒有發(fā)揮到位。10出現(xiàn)這一問題的主要原因在于省級政府的縱向行政協(xié)調(diào)機制不夠

7、完善。省級政府釋放區(qū)域發(fā)展政策的紅利，但對于政策紅利的分配和監(jiān)督機制尚未很好建立起來。首先，省級政府對寧鎮(zhèn)揚地區(qū)的區(qū)域職能沒有專門的具體機構(gòu)負責(zé)，使得省級政府的協(xié)調(diào)作用很容易受到省級領(lǐng)導(dǎo)變更的影響。其次，政府績效考核體制仍過于偏重城市經(jīng)濟指標，這勢必會繼續(xù)強化行政區(qū)經(jīng)濟模式。再者，財政管理體制對區(qū)域協(xié)調(diào)作用有限，沒有建立一個旨在打破行政區(qū)劃限制的區(qū)域利益分配機制，因此寧鎮(zhèn)揚大都市區(qū)區(qū)域合作中無法實現(xiàn)常態(tài)化的利益協(xié)調(diào)和整合。還有就是決策執(zhí)行的監(jiān)督機制不到位。由于省級政府和地方政府在利益價值取向、信息獲取渠道等

8、方面存在著差異，使得地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的數(shù)據(jù)信息的數(shù)量和質(zhì)量在不同層級政府之間存在著分布不對等的格局。地方政府往往利用信息占有的優(yōu)勢，能夠獲取更多省級政府的政策傾斜和優(yōu)惠，而省級政府因為信息不充分或失真導(dǎo)致對地方政府政策評估和監(jiān)控流于形式。（二）橫向平行政府之間的協(xié)調(diào)：南京、鎮(zhèn)江和揚州城市政府10地方政府間橫向的合作協(xié)調(diào)機制是合作規(guī)范化、有序化運作的重要保障[2]。地方政府的合作是區(qū)域協(xié)調(diào)制度的關(guān)鍵部分，通過