行政許可制度-行政許可制度

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1、行政許可制度/行政許可制度目前，我國行政許可制度在適用范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、程序及監(jiān)督等方面存在一系列問題，為腐敗的產(chǎn)生和部門壟斷地方利益的形成提供了可乘之機(jī)，影響了政府形象和行政效率，增加了公民法人的負(fù)擔(dān)。為此，作者提出盡快研究制定許可法的立法構(gòu)想。主張嚴(yán)格限制許可適用范圍，嚴(yán)禁規(guī)章及以下規(guī)范性文件設(shè)定許可制度；行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定并公布許可標(biāo)準(zhǔn)和條件；提倡許可機(jī)關(guān)聯(lián)合辦公，實(shí)行“一站服務(wù)”體制；許可程序應(yīng)當(dāng)簡化，促使行政機(jī)關(guān)及時公正地行使許可權(quán)力；許可收費(fèi)要有限制，涉及經(jīng)濟(jì)利益許可或競爭許可的，可采用競價拍賣方式，

2、許可收費(fèi)全部上繳國庫。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對許可機(jī)關(guān)及被許可人的監(jiān)督，規(guī)定各自承擔(dān)的法律責(zé)任。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，行政許可制度的適用范圍日益廣泛。與此同時，許可的設(shè)定和實(shí)施也出現(xiàn)了一系列問題，其中較為突出的是：行政機(jī)關(guān)從行業(yè)或地方利益出發(fā)，利用許可制度搞壟斷，競相設(shè)定許可制度，造成許可泛濫，使許可制度日益成為行政機(jī)關(guān)滋生腐敗的溫床；許可機(jī)關(guān)權(quán)限不清，多層次多部門許可形成新的官僚主義；許可標(biāo)準(zhǔn)混亂不統(tǒng)一；許可程序冗長繁瑣；行政機(jī)關(guān)利用許可亂收費(fèi)；許可證缺乏監(jiān)督等等。上述種種問題不僅嚴(yán)重阻礙了統(tǒng)一市場體制的建

3、立，也影響了行政效率和政府形象，給公民法人帶來日益沉重的負(fù)擔(dān)。為此，有必要針對許可制度存在的各種問題予以分析，盡快研究制定統(tǒng)一的行政許可法。將我國許可制度存在的問題歸納為七個方面，并結(jié)合國外有益的經(jīng)驗(yàn)，提出我國許可法的立法構(gòu)想。第11頁一、行政許可的涵義及許可法的適用范圍關(guān)于行政許可的概念，理論界有幾種定義方式。第一種為“行政許可是行政主體應(yīng)行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為?！钡诙N為“許可通常指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請，在

4、一定條件下解除禁止，準(zhǔn)許個人或者組織從事某種活動的一種行政行為?！钡谌N為“許可是行政主體準(zhǔn)許、變更和終止公民、法人或其他組織從事特定領(lǐng)域活動的具體行政行為?！鄙鲜鋈N定義的內(nèi)涵基本一致。首先，許可是行政機(jī)關(guān)或行政主體實(shí)施的一種行政行為；其次，許可是被動的行政行為，即公民法人或其他組織申請?jiān)谙龋姓C(jī)關(guān)許可在后；再次，許可是準(zhǔn)許申請人從事某種活動的行為。三種定義方式的差別體現(xiàn)為以下幾個問題：第一，行政許可必須是要式行為嗎？除許可證、執(zhí)照以外，有無其他非要式的許可？第二，行政許可是否以禁止為前提？許可與認(rèn)可、登記

5、等概念有何關(guān)系？第三，許可為解除禁止恢復(fù)權(quán)利的行為還是賦予相對方法律資格和法律權(quán)利的行為？第四，許可行為是否包括準(zhǔn)許、變更、終止等其他有關(guān)許可過程的行為？第11頁回答第一個問題，有助于認(rèn)識行政許可的性質(zhì)和范圍，從而確定未來我國行政許可法的適用范圍。多數(shù)情況下，行政許可表現(xiàn)為頒發(fā)證照式的要式行為，但個別情況下也表現(xiàn)為非要式的行為，如同意、批準(zhǔn)、指定、審驗(yàn)。如果行政許可法著眼于要式許可，那么是否意味著非要式行為不重要而無須規(guī)范呢？是否會助長行政機(jī)關(guān)利用非要式許可行為規(guī)避法律、限制公民法人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益呢？看來，有必要

6、將非要式的行政許可行為也納入行政許可法范圍內(nèi)。第二個問題關(guān)系到許可概念的特征。從嚴(yán)格意義上說，行政許可不同于認(rèn)可和登記，許可是一種自由裁量行為，而認(rèn)可和登記卻是羈束裁量行為；許可以全面禁止為前提，個別解禁為內(nèi)容，認(rèn)可和登記則不一定以禁止為前提，也不一定是個別解禁的結(jié)果；許可以限制從事某種活動的自由為目的，認(rèn)可、登記則是對某一事實(shí)的官方承認(rèn)、記錄，以便備查；許可是一種賦予法律權(quán)利和資格的行為，而認(rèn)可、登記則是對已有權(quán)利的確認(rèn)和記載，并沒有賦予新的權(quán)利。但就廣義而言，許可、認(rèn)可、登記屬于同一類行政行為，均為國家依申

7、請實(shí)施的一種監(jiān)控管理手段。第11頁第三個問題涉及許可的性質(zhì)問題，即許可究竟是賦予權(quán)利的行為還是解除禁止的行為。臺灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為：“應(yīng)受許可的事項(xiàng)，在沒有這種限制以前，是任何人都可以作為的行為，因?yàn)榉钜?guī)定的結(jié)果，其自由受到限制，所以許可是自由的恢復(fù)，即不作為義務(wù)的解除，并非權(quán)利的設(shè)定。”而一部分美國行政法學(xué)者卻認(rèn)為許可是一種特許權(quán)的授予，“如果政府給予某人某種東西，而在此之前他對此物并無‘權(quán)利’，他只是得到了一種特權(quán)，特許權(quán)可以任意收回，它不受正當(dāng)程序的保護(hù)”。筆者認(rèn)為，由于行政許可適用范圍廣，種類多，所有的

8、許可并不體現(xiàn)為單一的性質(zhì)，既有解禁性的，也有賦權(quán)性的。無論屬于何種性質(zhì)，都應(yīng)當(dāng)納入法律規(guī)范和保護(hù)范圍。而且解禁性的許可也可能轉(zhuǎn)讓為賦權(quán)性的?！霸诤芏嗲闆r下，授予許可證的結(jié)果導(dǎo)致該許可成為持證人生計(jì)和主要收入來源，許可證對他個人來說變得至關(guān)重要，一旦要撤銷該許可，必須向他說明正當(dāng)理由?！钡谌齻€問題實(shí)際上關(guān)系到對許可行為范圍的理解。從立法角度而言，廣義理解許可概念更為全面。例如，美國《聯(lián)邦