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1、財政資金關于加強全口徑預算管理的思考上城區(qū)財政局 王 穎 陸舒怡 黃怡雯 公共預算是政府在每一財政年度經立法程序批準的全部公共收支計劃，是存在于市場經濟之中并與公共財政相適應的國家預算類型。自1995年實施《預算法》以來，我國初步形成了全口徑的預算體系框架，中央自2013年起已完整地向全國人大提交四本預算。全口徑財政預算將更有助于財政資金的規(guī)范管理，更有利于財政資金的公開、透明，也便于更好地接受監(jiān)督?！ ∷^全口徑預算，就是要對政府的全部收入支出實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預算管理。即凡是憑借政府行政權力獲
2、得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應納入政府預算管理。黨的十八屆三中全會對全面深化改革進行了部署，其中就把完善公共財政預算，建立全口徑預算體系作為經濟體制改革的重中之重。2014年8月31日，全國人大常委會審議通過的新《預算法》，明確把形成公共財政預算、政府基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算全口徑預算體系，完整、全面、真實、準確地反映財政收支狀況作為預算體制改革的重要內容?？梢?，全口徑財政預算改革已成為當前深化財政體制改革的關鍵環(huán)節(jié)?！ ∫弧斍皡^(qū)縣級全口徑預算管理中存在的問題 目前，盡
3、管地方各級財政在推動和完善全口徑預算管理上已取得了一些成績，但仍存在著一些突出問題，主要表現(xiàn)為預算管理方法不細致、編制內容不全面等問題，較大限制了財政管理精細化、科學化發(fā)展?！ 。ㄒ唬╊A算編制的完整性有待進一步提高 全口徑預算指的是政府的所有收支管理，包括公共財政預算、政府性基金預算、社保基金預算和國有資本經營預算四本賬。然而，長期以來區(qū)縣級財政預算安排存在“重公共財政資金、輕其他資金”的情況。在財政預算報告中，對公共財政預算資金的預算編制很重視，按收支科目分門別類進行了詳細安排，并具體安排到部門預算。但對
4、政府性基金和國有資本經營等預算往往只在預算報告中列示收支大數(shù)，或者簡單進行分類。另外，區(qū)縣級財政還有大量的建設資金未納入預算管理。全口徑財政預算制度尚不完善?！ 。ǘ┦杖腩A算的科學性有待進一步加強 收入預算安排是財政預算安排的前提和基礎。區(qū)縣級財政支出預算安排一般采取零基預算法，而收入預算一般采取基數(shù)加增長模式。主要是因為財政部門不直接從事稅收、土地收入等財政收入具體征管工作，收入的基礎數(shù)據由稅務、土地等征管部門掌握，由于信息的不對稱，財政預算編制人員難以準確掌握收入增減的具體數(shù)據。另外，財政收入還會受到
5、經濟波動等環(huán)境因素的影響。因此，區(qū)縣級財政部門在匯編收入預算時，基本都是在上年收入完成數(shù)基礎上，根據支出需求情況確定收入增長率來安排收入預算，收入預算的科學準確性不高?！ 。ㄈ╊A算編制的準確性有待進一步提升 在新《預算法》出臺前，我國與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出包括教育、科技、社保等多個大類。而在實際預算執(zhí)行時，即使這些法定支出事項不需要這么多資金，也不得不按掛鉤比率或增幅予以安排，往往會造成這些法定支出資金使用的效益不高。另外，區(qū)縣級財政資金中還有大量要求?？顚Ｓ玫馁Y金，均明確安排具體用途，不能
6、統(tǒng)籌安排使用。專項資金固化用途后，常常因沒有符合用途的項目，造成決算時專項資金結余較多的現(xiàn)象，使預算安排脫離實際。 ?。ㄋ模╊A算支出的標準化有待進一步健全 財政支出的預算于部門支出預算的匯編。部門、單位行政運行經費和專項經費的確定就涉及到支出標準的問題。會議、接待等行政運行經費的預算安排需要確定統(tǒng)一、合理的支出標準；專項資金預算安排也需要根據單位的工作性質、繁簡程度等具體情況確定合理的支出標準。但區(qū)縣級財政往往行政經費支出標準多年不變或過粗，而單位專項的安排隨意性又較大，造成預算追加頻繁，約束力不強?！ 《?/p>
7、、上城區(qū)全口徑預算管理工作實踐 根據全口徑預算管理的要求，自2012年起，上城區(qū)預算報告已包括公共財政預算、政府基金預算和國有資本經營預算三部分。社會保險基金由市級統(tǒng)籌管理，不列入區(qū)級層面。上城區(qū)預算編制范圍為所有與區(qū)財政部門直接發(fā)生預算繳款、撥款關系的區(qū)級行政事業(yè)單位，包括主管預算單位和基層預算單位。編制內容為：基本支出預算編制、項目支出預算編制、政府采購預算編制和非稅收入執(zhí)收計劃編制等。 預算編制程序實行“二上二下”?！耙簧稀奔锤黝A算單位根據區(qū)財政局預算布置要求，編制本單位預算建議，報主管部門審核匯總
8、后上報預算建議草案及基礎資料；“一下”即區(qū)財政局根據相關政策依據和綜合財力情況，逐項審核部門基本支出和項目支出預算建議草案，并下達部門預算控制數(shù)；“二上”即各預算單位根據財政部門下達的預算控制數(shù)，結合本單位工作計劃和預算管理要求，調整本單位預算建議，報主管部門審核匯總后報送區(qū)財政局；“二下”即區(qū)人代會審議通過后20天內，區(qū)財政局匯總部門預算建議草案及區(qū)級專項預算，形成全區(qū)年度財政收支預算草案，經區(qū)人
