試論政府投資項(xiàng)目代建制管理模式

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1、試論政府投資項(xiàng)目代建制管理模式提要本文通過(guò)介紹代建制管理模式,探討代建制管理模式的優(yōu)點(diǎn)及其三種形式,闡述代建制管理模式的獨(dú)特作用,提出進(jìn)一步完善代建制的一些措施。　　關(guān)鍵詞:政府投資項(xiàng)目;項(xiàng)目管理;代建制　　中圖分類(lèi)號(hào):F27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A　　　　國(guó)務(wù)院于2004年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中就明確:“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理,改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”,“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’,即通過(guò)招標(biāo)等方式,選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”。代建

2、制作為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目管理的一種有效新模式,除了能提高政府投資項(xiàng)目建設(shè)的效益和質(zhì)量外,還能有效減少政府投資項(xiàng)目超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超投資的“三超”現(xiàn)象,有效遏制政府投資項(xiàng)目中的腐敗現(xiàn)象。　　　　一、代建制的提出背景及其必要性　　　　政府投資建設(shè)項(xiàng)目是全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的重要組成部分,在加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷等方面,具有不可替代的作用?！　￠L(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行“財(cái)政投資,政府管理”的單一模式。在這種項(xiàng)

3、目管理模式下,投資、建設(shè)、管理和使用基本上由同一個(gè)系統(tǒng)完成,導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)之間責(zé)任不明、利益不清。尤其是自建、自管、自用的項(xiàng)目,建設(shè)單位又是建成后該項(xiàng)目的使用單位,出于本單位利益驅(qū)動(dòng),往往在設(shè)計(jì)、施工階段隨意擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、增加內(nèi)容,造成了工期延長(zhǎng),投資大大超標(biāo)。在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下,項(xiàng)目使用方、施工方、監(jiān)理及中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)均為“三超”的受益方,而作為投資方的政府對(duì)投資監(jiān)管實(shí)際處于失控狀態(tài)。建設(shè)單位原專(zhuān)業(yè)不是工程建設(shè)管理,缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí),由非專(zhuān)業(yè)人士從事專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的建設(shè)工程管理,難以負(fù)起建設(shè)工程質(zhì)量、工期、

4、投資計(jì)劃和投資效益的責(zé)任。很多建設(shè)單位往往每上一個(gè)新項(xiàng)目,就專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)基建班子,使很多行政機(jī)構(gòu)人員膨脹,并且隨著項(xiàng)目的完工,組織趨于解體,造成專(zhuān)業(yè)技術(shù)管理人員臨時(shí)觀念嚴(yán)重,責(zé)任心較差,工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)難以積累,導(dǎo)致我國(guó)建設(shè)管理始終處于一個(gè)較低水平。由于現(xiàn)行管理制度的不科學(xué)、不完善,建設(shè)項(xiàng)目往往由不懂專(zhuān)業(yè)、不懂工程建設(shè)管理規(guī)律、不懂相關(guān)法律法規(guī)的業(yè)主所控制,而此類(lèi)業(yè)主又掌握著在建工程中最重要的資金使用權(quán),導(dǎo)致我國(guó)政府投資建設(shè)工程中的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。　　因此,對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目加快推行代建制,是轉(zhuǎn)變政府管理職能和提高政府投

5、資效益的客觀要求,可最大限度地杜絕由于業(yè)主不懂該專(zhuān)業(yè)而出現(xiàn)的錯(cuò)誤,使建設(shè)工程的管理能按科學(xué)規(guī)律有序地進(jìn)行,并且在工程進(jìn)行當(dāng)中所有重要環(huán)節(jié)均可避免暗箱操作。這既符合市場(chǎng)規(guī)律,又可減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,有助于對(duì)質(zhì)量、工期和投資的全面控制?！　　　《?、代建制管理模式的內(nèi)涵　　　　代建制管理模式,是由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目代建人,全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理,促使政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)管理、使用”的職能相分離,采用“他人控制”原則,通過(guò)專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

6、我國(guó)各地區(qū)政府投資項(xiàng)目在采用代建制管理模式中進(jìn)行了多種探索,采取的形式也有所不同。目前,我國(guó)已開(kāi)展的代建制主要有三種形式:集中代建、有限選定代建人和公開(kāi)招標(biāo)選定代建人?！　?、集中代建:是指成立專(zhuān)門(mén)承擔(dān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建任務(wù)的事業(yè)性機(jī)構(gòu),由政府授權(quán)、委托其進(jìn)行建設(shè)管理的模式,如“深圳市建設(shè)公務(wù)局”、“珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心”等。集中代建的主要做法是,在批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)時(shí)確定項(xiàng)目采用代建制管理模式,批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)后,由發(fā)改委下達(dá)代建任務(wù),代建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。　　2、有限選定代建人:是指由政府批準(zhǔn)若干家

7、具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理實(shí)力,具有良好建設(shè)管理業(yè)績(jī)并可承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司和有能力的其他企業(yè)參與項(xiàng)目代建的競(jìng)爭(zhēng)。有限選定代建人形式是比較適合在代建制過(guò)渡時(shí)期采用的一種形式,如上海市建設(shè)系統(tǒng)選定11家單位作為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司,武漢市通過(guò)招標(biāo)選定三家項(xiàng)目管理公司作為代建單位?！　?、公開(kāi)招標(biāo)選定代建人:是指投資人委托專(zhuān)業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定具備相應(yīng)資格的代建人,其中代建項(xiàng)目管理策劃、項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方法和手段、項(xiàng)目總投資以及代建人管理費(fèi)等均由招標(biāo)確定,如北京發(fā)改委委托專(zhuān)業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)確定代建

8、單位。　　三種代建制形式比較而言,集中代建由于招標(biāo)人、代建人、使用單位均為政府機(jī)構(gòu)而無(wú)法形成控制投資的剛性約束機(jī)制,一旦出現(xiàn)質(zhì)量、工期和投資超概算方面的問(wèn)題,難以處罰代建單位和挽回?fù)p失,代建單位也無(wú)法從根本上擺脫政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù),集中代建形式并非《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的本意。但是,在目前我國(guó)代建市場(chǎng)發(fā)育還不很完善的情況下,