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1、論環(huán)境法中風險預防原則的確立 引言 《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱《草案》)近日出臺，在全國人大X站向社會開放，廣泛地征求各界意見。在為華南理工大學廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地向廣東省人大常委會法工委提交《草案》修改意見的過程中，筆者在對《草案》進行了細致的梳理后認為，與修訂前的《大氣污染防治法》相比《草案》內(nèi)容豐富、涵蓋而廣，有較強的針對性和科學性。與此同時《草案》中存在錯誤表述，部分制度因為缺乏深入的研究導致規(guī)定較空泛等問題，使得該《草案》略顯草率?！ ∪纭恫莅浮返诰艞l第2款規(guī)定對國家大氣污染物排放標準中已作規(guī)定的項口，可以制定嚴于國家排放標準的地
2、方排放標準。以歐盟法和關國法體系通常都會采取歐盟法或聯(lián)邦法的環(huán)境標準為最低標準、歐盟各成員國或關國各州制定的本國或本州環(huán)境標準只能夠高于或等同于歐盟法或聯(lián)邦法標準，以保證高一級立法的權威性并節(jié)約立法成本的做法為借鑒，建議改為:對國家大氣污染物排放標準中已作規(guī)定的項口，需要制定地方排放標準的，制定的地方排放標準應嚴于國家排放標準;第十一條第3款規(guī)定已達到國家大氣環(huán)境質量標準城市的人民政府應當采取有效措施，實現(xiàn)本行政區(qū)域大氣環(huán)境質量持續(xù)改善。建議刪除此款。達到標準即為足夠，這即是國家標準的含義，除非地方標準嚴于國家標準的，那么依本法要求，自當達到地方標準，在達到地方標準后也就達
3、到足夠的地步。本款要求政府應當采取措施實現(xiàn)大氣環(huán)境質量的持續(xù)改善，但經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)利益勢必需要平衡持續(xù)改善的要求脫離實際情況，無法實現(xiàn)，只能是給地方政府出難題。本款規(guī)定既無法律依據(jù)又無實際意義，應刪除;第十六條第s款禁}卜無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定排放大氣污染物中違反排污許可證的規(guī)定是錯誤表述，建議改為禁}卜無排污許可證或者超出排污許可證載明的排污許可范圍排放大氣污染物。 另外《草案》第六條第z款中的鼓勵和支持較為空泛，缺乏對具體的措施的規(guī)定;第十一條第i款中應當具體定義何為更加嚴格的措施、界定更加嚴格的措施的合法界限;第十二條中適時進行評估、修訂中適時的規(guī)定較
4、空泛，建議規(guī)定定期進行評估，如每兩年一次，評估結果顯示為需要修訂的則及時進行修訂;第六十八條第z款所在的《草案》第五章為重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，但整章中有關聯(lián)合防治的內(nèi)容只有這十分空泛的一句，缺乏聯(lián)合防治制度的具體內(nèi)容?！ ⌒枰貏e指出的是《草案》第五十四條第i款%，公布有毒有害大氣污染物名錄，實行風險管理以及第五十四條第z款品，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境風險做出了風險預防的規(guī)定。但是，由于風險預防原則并未在環(huán)境法中得以確立，反而令這一原本可以成為《草案》一大亮點的創(chuàng)新性舉措顯得極為不妥。將在下文重點對此進行分析?！ ?《草案》規(guī)定預防風險確有必要 《草案
5、》第五十四條的規(guī)定是關于有毒有害大氣污染物的防治的，對有毒有害污染物的防治的確需要風險預防的介入。風險(risk)不同于危害(hazard)，危害是有科學證據(jù)證明損害后果(harm)會發(fā)生，風險是有科學證據(jù)證明損害后果可能會發(fā)生，風險是可能發(fā)生的危害。以法律規(guī)定預防危害在我國環(huán)境法中早已存在，對危害后果嚴重或不可逆的風險進行法律規(guī)制雖不是我國環(huán)境法的內(nèi)容，在國際法以及許多國家的國內(nèi)法中已經(jīng)成為常見的做法。有毒有害大氣污染物屬于有毒有害化學物質，許多國家和地區(qū)都認識到控制化學物質風險是十分必要的，例如關國在1986年就頒布了《化學品的健康風險評價指南》，歐盟關于化學物風險控制
6、的白皮書要求在2012年前完成約98000種化合物的風險評估[0。我國環(huán)境保護部在2013年1月發(fā)布《化學品環(huán)境風險防控十二五規(guī)劃》中指出:我國化學品環(huán)境風險管理較為薄弱，法規(guī)制度、監(jiān)督監(jiān)管、基礎能力尚不能適應形勢發(fā)展要求，化學品環(huán)境風險防控能力和防控水平履待提升。加強化學品環(huán)境管理、防控環(huán)境風險已經(jīng)成為十二五環(huán)境保護工作的重要組成部分，成為新時期探索環(huán)境保護新道路、解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康突出環(huán)境問題的迫切需要?！ ?我國環(huán)境法未確立風險預防原則致使風險預防無法實施 2.1風險預防原則的發(fā)展與含義 風險預防原則最初產(chǎn)生于聯(lián)邦德國環(huán)境法中的Vorsorgeprin
7、zip(德語，意為預防法則)Csl，至20世紀70年代中期，風險預防原則已成為德國環(huán)境政策的基石使具有彈性的、靈活的預防風險的干涉行為具體化?！ ?0世紀80年代起，風險預防原則逐步為各國環(huán)境立法廣泛借鑒和使用，被政府用作支持其在處理酸雨、全球變暖和海洋污染等問題上所采取強硬政策的合法性的有力依據(jù)。在國際法中，最先正式引用風險預防原則的是北大西洋的區(qū)域性海洋環(huán)境保護領域，之后風險預防原則在國際環(huán)境保護領域內(nèi)的適用范圍不斷擴大。20世紀90年代以后，風險預防原則發(fā)展成為一項公認的國際環(huán)境法原則，廣泛地適用于生物多樣
