清代的救災(zāi)政策述論

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1、清代的救災(zāi)政策述論2010年06月17日15:43:32　來源：理論網(wǎng)在清朝統(tǒng)治近300年里，全國各地的災(zāi)荒頻繁發(fā)生，為了應(yīng)對這些災(zāi)荒，清王朝制定了許多政策和措施，今天看來，這些政策和措施仍然有其積極意義和不少弊端，值得我們總結(jié)和借鑒。一清代的救災(zāi)政策極為完備，它集以往歷代救災(zāi)政策之大成，嘉慶《欽定大清會典事例》對清代的備荒、救災(zāi)措施做了一個總的歸納：“凡荒政十有二：一曰備祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡?！盵1]這十二個方面基本上囊括了歷代相沿而成的各項(xiàng)備荒、救災(zāi)措施，而

2、且又有新的發(fā)展。本文主要講的是救災(zāi)措施，因此，下面就賑濟(jì)、調(diào)粟、蠲免、借貸、除害、撫恤、安輯七個措施述論如下：（一）賑濟(jì)清代賑濟(jì)的方式有幾種：賑谷、賑錢、賑粥和工賑。賑谷、賑錢是臨災(zāi)急賑中最流行的一種方式，康、乾以前，賑谷的數(shù)量、時限均無一定的制度，大體上視災(zāi)情而定。如康熙九年賑淮、揚(yáng)災(zāi)民，“人給米五斗，六歲以上十歲以下半之。”[2]是一次性賑濟(jì)。若按日支給，則每口日支三四合至七八合不等。乾隆四年，正式制定出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即大口（十六歲以上者）日給米五合，小口（十六歲以下至能行走者）二合五勺。盛京旗地、官莊地、站丁等災(zāi)賑米數(shù)，大口月給米二斗五升，小口減半，比各直省要

3、多。賑谷有不方便的或賑給不足的，可以賑銀代替。賑濟(jì)的期限，也于乾隆七年確定，分幾種情況而定。一是急賑，即地方凡遇災(zāi)害，馬上給予撫恤，不論成災(zāi)輕重，不分極貧、次貧，一律賑濟(jì)一個月。二是大賑，即經(jīng)過勘災(zāi)、審戶之后，根據(jù)受災(zāi)的輕重，按極貧、次貧，分別給予不同時間的賑濟(jì)。三是展賑，即大賑賑畢之后，災(zāi)民生計(jì)仍然艱難，或次年青黃不接之際，災(zāi)民力不能支，臨時奏請?jiān)偌淤c濟(jì)。四是摘賑，即選擇應(yīng)該得到賑濟(jì)的老病孤殘者等給予賑濟(jì)。盛京旗地、官莊、站丁的賑期也有優(yōu)待。賑濟(jì)的另一種方式是賑粥。清代賑粥以設(shè)廠為主。開始秩序有些混亂，后來清統(tǒng)治者采取了一些具體措施，如發(fā)簽領(lǐng)粥，男女分撥設(shè)柵相隔

4、等，粥廠秩序才得到改進(jìn)。粥廠的地點(diǎn)一般設(shè)在近城之處，遠(yuǎn)在四鄉(xiāng)則于二十里內(nèi)各設(shè)一粥廠，照煮賑米數(shù)按口月給一次，使遠(yuǎn)者也可得賑。施粥的對象主要是流徙的災(zāi)民。京城每年賑粥的時間從十月初一至次年三月二十日，在這段時間里，京師五城按城設(shè)廠煮粥賑濟(jì)，每城日給米二石，柴薪銀一兩。直省省會也按照京師五城的作法在每年冬月煮賑。清代施行賑粥的做法雖然還有許多不足的地方，但它畢竟救濟(jì)了不少饑餓的災(zāi)民，因此仍不失為一種簡便易行、又見效快的賑濟(jì)方式。工賑也是清代經(jīng)常施行的一種賑濟(jì)方式。即由官府興辦一些大的工程，主要是農(nóng)田水利建設(shè)工程，招募災(zāi)民進(jìn)行勞作，然后給以賑銀。這樣既有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和防

5、治災(zāi)害，又救濟(jì)了許多災(zāi)民，的確是一種最為積極的救災(zāi)辦法。工賑給銀的標(biāo)準(zhǔn)，除按日記值外，還有按土方給銀的做法，例如修堤，一般每土方給米一升，銀一分。工程險要、土質(zhì)浮松的，則每方再加給夯實(shí)銀一分余。若為開河，旱土方給米三升，水土方給米四升五合。（二）調(diào)粟調(diào)粟政策自古有之，主要包括三種做法：（1）移民就粟；（2）移粟就民；（3）平糴。在清代以前，移民就粟的方法采用得比較多，當(dāng)時主要是因?yàn)榻煌ú槐悖Z食運(yùn)輸困難，所以官府多聽任災(zāi)民自動流移，或有計(jì)劃地組織災(zāi)民轉(zhuǎn)移到糧食多的地方去就食。到了清前期，雖然政府有時也采用這種辦法，但是，由于當(dāng)時政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)繁榮，交通發(fā)達(dá)，各省糧

6、食儲備充足以及糧食日益大量進(jìn)入市場，清政府已很少采用移民就粟的方式了。嘉慶時期，因?yàn)槿丝趬毫εc災(zāi)荒日益嚴(yán)重，清統(tǒng)治者便逐漸放寬了對移民就粟的限制，嘉慶八年規(guī)定，以后“即遇關(guān)內(nèi)地方偶值荒歉之年，貧民亟思移家謀食，情愿出口營生者，亦應(yīng)由地方官察看災(zāi)分輕重，人數(shù)多寡，報(bào)明督撫，據(jù)實(shí)陳奏，候旨允行后，始準(zhǔn)出關(guān)。”[3]總的來說，移民就粟的事已經(jīng)比前代大為減少了。清代調(diào)粟的另外兩種做法是移粟就民和平糴，這兩者常常是結(jié)合在一起進(jìn)行的。如雍正四年，清廷將江西存?zhèn)}之谷調(diào)運(yùn)到福建平糴，救濟(jì)災(zāi)民。康熙時，還通過截留漕糧平糴的辦法，來緊急救援災(zāi)民。如康熙四十年，準(zhǔn)許截留楚省漕糧四萬五千

7、石，分發(fā)給淮安等處平糴。從以上史實(shí)來看，清廷所調(diào)之粟主要用于平糴，其作用主要是平抑物價，因此，受益于此項(xiàng)措施的災(zāi)民大部分是尚有財(cái)力的百姓和能領(lǐng)到賑銀的貧民。清代的調(diào)粟是很有效果的救災(zāi)措施之一，它既有省內(nèi)的調(diào)濟(jì)，也有跨省的調(diào)運(yùn)，且數(shù)額巨大，救濟(jì)地區(qū)廣泛，在大災(zāi)之年確實(shí)起到了不可替代的作用。（三）蠲免清代的蠲免分兩種情況，一種是一般年景下的蠲免，一種是災(zāi)荒年部分地區(qū)的蠲免，本文主要講的是后者。據(jù)史料記載，清初即有災(zāi)蠲的實(shí)行，順治二年，直隸霸州等八縣發(fā)生水災(zāi)，清統(tǒng)治者下令免除這八個縣的額賦。第二年，因江西連年發(fā)生旱災(zāi)、澇災(zāi)，朝廷下令免除當(dāng)年未兌運(yùn)的漕米。在順治十年以前，

8、災(zāi)免的數(shù)量