行政被告資格辨析.doc

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1、行政被告資格辨析　　關鍵詞:行政被告資格/行政主體資格說/行政行為主體/行政職權主體/行政責任主體　　內(nèi)容提要:確定行政被告的正確標準應當是行為主體標準，而不是現(xiàn)行法律和理論通說主張的“行政主體資格說”。行為主體標準，是一個簡單標準、事實標準、程序標準、直接標準和可選擇標準。它是由行政權的代表性、利害關系因素、行政救濟責任內(nèi)容要求以及簡易便民原則所決定的，因而能夠克服“行政主體資格說”存在的標準混淆、套用民事理論、復雜不便民、限制救濟范圍的擴大、邏輯上自相矛盾等天然缺陷?！　∫弧　⌒姓妥h、行政訴訟和行政賠償制度中，都有一個如何正

2、確確定行政被告的問題。（注：行政復議和行政賠償中稱之為被申請人，行政訴訟中稱之為被告。為了便于研究，在此統(tǒng)稱為行政被告。）雖然《行政訴訟法》明確簡單地規(guī)定了“作出行政行為的行政機關是被告”，起訴條件也只是要求“有明確的被告”，但事實上遠不是這么簡單。按照現(xiàn)行制度規(guī)定和實際做法，行政被告不僅要明確，而且要正確，并且正確被告的標準也非常復雜。如果不能按照復雜的正確標準起訴，就會被駁回，救濟程序無法進行?！　±碚撏ㄕf和法律及司法解釋對于行政被告條件的說法、規(guī)定雖然不少，但實質(zhì)條件有三：　　條件一，必須是行政行為主體。所謂行為主體，就是指

3、作出被訴行為的主體。“主體與行為之間必須有行為人與行為的關系”，（注：應松年主編：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社2002年版，第101頁。）“只有作出被訴的具體行政行為的行政機關或者被授權組織，才有可能當被告；沒有作出被訴的具體行政行為的，不可能成為被告?！保ㄗⅲ簵罱饩骶帲骸缎姓V訟法學》，中國方正出版社2002年版，第137頁。）即便是不作為行為，也不能免除行為主體的條件要求。在法律上就有“作出具體行政行為的行政機關是被告”的原則規(guī)定。　　條件二，必須是行政職權主體。作出行政行為的主體在法律上是否是行政職權的主體以及是否

4、有權獨立作出行政行為，是行政被告資格的又一個條件。只有在法律上有權、獨立、對外作出行政行為的行政主體，才具有行政法上的獨立“人格”和地位，沒有權力獨立對外作出行政行為的，不是行政法上的行政主體，不能成為適格的行政被告。也就是說，“雖然以自己的名義作出具體行政行為，但因其沒有取得法定行政主體資格，不能獨立承擔法律責任，”9其行為的法律后果應由其他取得法定行政主體資格的主體來承擔。（注：參見最高人民法院行政審判庭編：《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋釋義》，中國城市出版社2000年版，第38頁。）所以在法律規(guī)定和司法解釋

5、中，對于行政委托的被告，明確規(guī)定是委托者而不是被委托者，派出機構(gòu)原則上不能成為行政被告，除非有法律、法規(guī)的授權，（注：這種授權使它取得了對外獨立作出行政行為的資格，即取得了獨立行政主體的資格，所以能當被告。）等等?！　l件三，必須是責任主體。能否獨立承擔行為的法律責任，是行政被告資格的又一個重要條件。要成為行政被告，不僅事實上有行為，有行政職權主體身分，還應當具備獨立承擔其行為法律責任與后果的權利能力，不能獨立承擔法律責任的主體，是不具備行政被告資格的。這一點，典型地反映在最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題

6、的解釋》第20條的規(guī)定上，即“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構(gòu)的行政機關為被告”。因為“原則上臨時機構(gòu)不能作被告，但臨時機構(gòu)有獨立承擔責任能力的除外”。（注：江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第121頁。）所以，是否具有獨立的責任能力就成為行政被告資格的又一個重要內(nèi)容?！　⌒袨橹黧w、職權主體及責任主體三要素，構(gòu)成了行政被告的資格要件，缺一不可。一個主體實施了行政行為，必須在同時符合

7、行為主體、職權主體和責任主體的條件下，才能成為適格被告，缺乏其中任何一個條件，都不能成為適格被告。（注：如甲機構(gòu)以自己的名義作出了行政行為，但是按照法律規(guī)定它沒有資格或權力對外作出行政行為，它的行為就要由在法律上有此資格或權力的機構(gòu)來承擔責任，而它自己則不能承擔責任，不能成為適格被告。）在行為、職權、責任三要素中，職權要素是最根本的要素，決定著行為和責任要素。因為，所謂行為主體，是指行政行為在法律上應當歸屬于哪一個主體，而不是指事實上是由哪一個主體實施的。既然是法律上的行為歸屬主體，歸屬的標準又是法律上是否有權力作出行為，那么權力

8、要素自然成為主體要素的根本所在。就責任要素而言也是如此，所謂能否獨立承擔責任，不是指主體的財產(chǎn)能力，（注：這一點，與民事責任能力是不同的，民事責任能力說到底是財產(chǎn)責任能力，而行政被告的責任能力則是權利能力。）而是指主體的權利能力，是指行為主體在法律