行政被告資格辨析論文

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1、行政被告資格辨析論文..關(guān)鍵詞:行政被告資格/行政主體資格說/行政行為主體/行政職權(quán)主體/行政責任主體內(nèi)容提要:確定行政被告的正確標準應(yīng)當是行為主體標準，而不是現(xiàn)行法律和理論通說主張的“行政主體資格說”。行為主體標準，是一個簡單標準、事實標準、程序標準、直接標準和可選擇標準。它是由行政權(quán)的代表性、利害關(guān)系因素、行政救濟責任內(nèi)容要求以及簡易便民原則所決定的，因而能夠克服“行政主體資格說”存在的標準混淆、套用民事理論、復(fù)雜不便民、限制救濟范圍的擴大、邏輯上自相矛盾等天然缺陷。一行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償制度中，都有一個如何正確確定行政被告的問題。（注：行政復(fù)議和行政賠償中稱之為被申請人

2、，行政訴訟中稱之為被告。為了便于研究，在此統(tǒng)稱為行政被告。）雖然《行政訴訟法》明確簡單地規(guī)定了“作出行政行為的行政機關(guān)是被告”，起訴條件也只是要求“有明確的被告”..，但事實上遠不是這么簡單。按照現(xiàn)行制度規(guī)定和實際做法，行政被告不僅要明確，而且要正確，并且正確被告的標準也非常復(fù)雜。如果不能按照復(fù)雜的正確標準起訴，就會被駁回，救濟程序無法進行。理論通說和法律及司法解釋對于行政被告條件的說法、規(guī)定雖然不少，但實質(zhì)條件有三：條件一，必須是行政行為主體。所謂行為主體，就是指作出被訴行為的主體?！爸黧w與行為之間必須有行為人與行為的關(guān)系”，（注：應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2

3、002年版，第101頁。）“只有作出被訴的具體行政行為的行政機關(guān)或者被授權(quán)組織，才有可能當被告；沒有作出被訴的具體行政行為的，不可能成為被告。”（注：楊解君主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第137頁。）即便是不作為行為，也不能免除行為主體的條件要求。在法律上就有“作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告”的原則規(guī)定。條件二，必須是行政職權(quán)主體。作出行政行為的主體在法律上是否是行政職權(quán)的主體以及是否有權(quán)獨立作出行政行為，是行政被告資格的又一個條件。只有在法律上有權(quán)、獨立、對外作出行政行為的行政主體，才具有行政法上的獨立“人格”和地位，沒有權(quán)力獨立對外作出行政行為的，不是行政

4、法上的行政主體，不能成為適格的行政被告。也就是說，“雖然以自己的名義作出具體行政行為，但因其沒有取得法定行政主體資格，不能獨立承擔法律責任，”其行為的法律后果應(yīng)由其他取得法定行政主體資格的主體來承擔。（注：參見最高人民法院行政審判庭編：《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋釋義》，中國城市出版社2000年版，第38頁。）所以在法律規(guī)定和司法解釋中，對于行政委托的被告，明確規(guī)定是委托者而不是被委托者，派出機構(gòu)原則上不能成為行政被告，除非有法律、法規(guī)的授權(quán)，（注：這種授權(quán)使它取得了對外獨立作出行政行為的資格，即取得了獨立行政主體的資格，所以能當被告。）等等。條件三，必須是責任主

5、體。能否獨立承擔行為的法律責任，是行政被告資格的又一個重要條件。要成為行政被告，不僅事實上有行為，有行政職權(quán)主體身分，還應(yīng)當具備獨立承擔其行為法律責任與后果的權(quán)利能力，不能獨立承擔法律責任的主體，是不具備行政被告資格的。這一點，典型地反映在最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條的規(guī)定上，即“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告”。因為“原則上臨時機構(gòu)不能作被告，但臨時機構(gòu)有獨立承擔責任能力的除外”。（注：江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展

6、——行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第121頁。）所以，是否具有獨立的責任能力就成為行政被告資格的又一個重要內(nèi)容。行為主體、職權(quán)主體及責任主體三要素，構(gòu)成了行政被告的資格要件，缺一不可。一個主體實施了行政行為，必須在同時符合行為主體、職權(quán)主體和責任主體的條件下，才能成為適格被告，缺乏其中任何一個條件，都不能成為適格被告。（注：如甲機構(gòu)以自己的名義作出了行政行為，但是按照法律規(guī)定它沒有資格或權(quán)力對外作出行政行為，它的行為就要由在法律上有此資格或權(quán)力的機構(gòu)來承擔責任，而它自己則不能承擔責任，不能成為適格被告。）在行為、職權(quán)、責任三要素中，職權(quán)要素是最根本的要素，決定著行為

7、和責任要素。因為，所謂行為主體，是指行政行為在法律上應(yīng)當歸屬于哪一個主體，而不是指事實上是由哪一個主體實施的。既然是法律上的行為歸屬主體，歸屬的標準又是法律上是否有權(quán)力作出行為，那么權(quán)力要素自然成為主體要素的根本所在。就責任要素而言也是如此，所謂能否獨立承擔責任，不是指主體的財產(chǎn)能力，（注：這一點，與民事責任能力是不同的，民事責任能力說到底是財產(chǎn)責任能力，而行政被告的責任能力則是權(quán)利能力。）而是指主體的權(quán)利能力，是指行為主體在法律上是否具備了獨立承擔責任的