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1、清代的救災政策述論2010年06月17日15:43:32 來源：理論網在清朝統(tǒng)治近300年里，全國各地的災荒頻繁發(fā)生，為了應對這些災荒，清王朝制定了許多政策和措施，今天看來，這些政策和措施仍然有其積極意義和不少弊端，值得我們總結和借鑒。一清代的救災政策極為完備，它集以往歷代救災政策之大成，嘉慶《欽定大清會典事例》對清代的備荒、救災措施做了一個總的歸納：“凡荒政十有二：一曰備祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡?！盵1]這十二個方面基本上囊括了歷代相沿而成的各項備荒、救災措施，而且又有新的發(fā)展。本
2、文主要講的是救災措施，因此，下面就賑濟、調粟、蠲免、借貸、除害、撫恤、安輯七個措施述論如下：（一）賑濟清代賑濟的方式有幾種：賑谷、賑錢、賑粥和工賑。賑谷、賑錢是臨災急賑中最流行的一種方式，康、乾以前，賑谷的數(shù)量、時限均無一定的制度，大體上視災情而定。如康熙九年賑淮、揚災民，“人給米五斗，六歲以上十歲以下半之?！盵2]是一次性賑濟。若按日支給，則每口日支三四合至七八合不等。乾隆四年，正式制定出統(tǒng)一的標準，即大口（十六歲以上者）日給米五合，小口（十六歲以下至能行走者）二合五勺。盛京旗地、官莊地、站丁等災賑米數(shù)，大口月給米二斗五升，小口減半，比各直省要多。賑谷有不方便的或賑給不足的，可以
3、賑銀代替。賑濟的期限，也于乾隆七年確定，分幾種情況而定。一是急賑，即地方凡遇災害，馬上給予撫恤，不論成災輕重，不分極貧、次貧，一律賑濟一個月。二是大賑，即經過勘災、審戶之后，根據(jù)受災的輕重，按極貧、次貧，分別給予不同時間的賑濟。三是展賑，即大賑賑畢之后，災民生計仍然艱難，或次年青黃不接之際，災民力不能支，臨時奏請再加賑濟。四是摘賑，即選擇應該得到賑濟的老病孤殘者等給予賑濟。盛京旗地、官莊、站丁的賑期也有優(yōu)待。賑濟的另一種方式是賑粥。清代賑粥以設廠為主。開始秩序有些混亂，后來清統(tǒng)治者采取了一些具體措施，如發(fā)簽領粥，男女分撥設柵相隔等，粥廠秩序才得到改進。粥廠的地點一般設在近城之處，遠
4、在四鄉(xiāng)則于二十里內各設一粥廠，照煮賑米數(shù)按口月給一次，使遠者也可得賑。施粥的對象主要是流徙的災民。京城每年賑粥的時間從十月初一至次年三月二十日，在這段時間里，京師五城按城設廠煮粥賑濟，每城日給米二石，柴薪銀一兩。直省省會也按照京師五城的作法在每年冬月煮賑。清代施行賑粥的做法雖然還有許多不足的地方，但它畢竟救濟了不少饑餓的災民，因此仍不失為一種簡便易行、又見效快的賑濟方式。工賑也是清代經常施行的一種賑濟方式。即由官府興辦一些大的工程，主要是農田水利建設工程，招募災民進行勞作，然后給以賑銀。這樣既有利于農業(yè)生產和防治災害，又救濟了許多災民，的確是一種最為積極的救災辦法。工賑給銀的標準，
5、除按日記值外，還有按土方給銀的做法，例如修堤，一般每土方給米一升，銀一分。工程險要、土質浮松的，則每方再加給夯實銀一分余。若為開河，旱土方給米三升，水土方給米四升五合。（二）調粟調粟政策自古有之，主要包括三種做法：（1）移民就粟；（2）移粟就民；（3）平糴。在清代以前，移民就粟的方法采用得比較多，當時主要是因為交通不便，糧食運輸困難，所以官府多聽任災民自動流移，或有計劃地組織災民轉移到糧食多的地方去就食。到了清前期，雖然政府有時也采用這種辦法，但是，由于當時政治穩(wěn)定，經濟繁榮，交通發(fā)達，各省糧食儲備充足以及糧食日益大量進入市場，清政府已很少采用移民就粟的方式了。嘉慶時期，因為人口壓
6、力與災荒日益嚴重，清統(tǒng)治者便逐漸放寬了對移民就粟的限制，嘉慶八年規(guī)定，以后“即遇關內地方偶值荒歉之年，貧民亟思移家謀食，情愿出口營生者，亦應由地方官察看災分輕重，人數(shù)多寡，報明督撫，據(jù)實陳奏，候旨允行后，始準出關。”[3]總的來說，移民就粟的事已經比前代大為減少了。清代調粟的另外兩種做法是移粟就民和平糴，這兩者常常是結合在一起進行的。如雍正四年，清廷將江西存?zhèn)}之谷調運到福建平糴，救濟災民?？滴鯐r，還通過截留漕糧平糴的辦法，來緊急救援災民。如康熙四十年，準許截留楚省漕糧四萬五千石，分發(fā)給淮安等處平糴。從以上史實來看，清廷所調之粟主要用于平糴，其作用主要是平抑物價，因此，受益于此項措施
7、的災民大部分是尚有財力的百姓和能領到賑銀的貧民。清代的調粟是很有效果的救災措施之一，它既有省內的調濟，也有跨省的調運，且數(shù)額巨大，救濟地區(qū)廣泛，在大災之年確實起到了不可替代的作用。（三）蠲免清代的蠲免分兩種情況，一種是一般年景下的蠲免，一種是災荒年部分地區(qū)的蠲免，本文主要講的是后者。據(jù)史料記載，清初即有災蠲的實行，順治二年，直隸霸州等八縣發(fā)生水災，清統(tǒng)治者下令免除這八個縣的額賦。第二年，因江西連年發(fā)生旱災、澇災，朝廷下令免除當年未兌運的漕米。在順治十年以前，災免的數(shù)量
