中國的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長

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1、No.C20000082000-6中國的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長我們感謝HansBinswanfer、JackHou、李華剛、SuzannePiriou-Sall、馬峻、AnwarShah和鄒恒甫對(duì)本文初稿所作的有益的評(píng)論和建議。我們的研究得到了世界銀行和香港科技大學(xué)的支持和贊助。1998年1月13—18日,在泰國曼谷RoyalorohidSheraton召開了“第3屆環(huán)太平洋聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織會(huì)議”,我們向該會(huì)議提交了論文,本文基本上是對(duì)該論文的修訂稿。文中所有可能的錯(cuò)誤均由作者負(fù)責(zé)。林毅夫劉志強(qiáng)NO.C20000082000年6月1日摘

2、要我們利用了省級(jí)數(shù)據(jù)來估算中國自1980年代開始的財(cái)政分權(quán)在經(jīng)濟(jì)增長上所產(chǎn)生的作用。我們發(fā)現(xiàn),在控制了同時(shí)期其它各項(xiàng)改革措施的影響后,財(cái)政分權(quán)提高了省級(jí)人均GDP的增長率。這與財(cái)政分權(quán)可以提高經(jīng)濟(jì)效率的假說一致。另外,我們還發(fā)現(xiàn)農(nóng)村改革、非國有部門的發(fā)展以及資本積累也是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)在過去二十年里迅速增長的關(guān)鍵因素。191.引言自20世紀(jì)70年代末開始經(jīng)濟(jì)改革以來,中國經(jīng)濟(jì)以年均接近10%的破紀(jì)錄速度增長。在這一過程中,許多因素都起到了重要的作用。例如使家庭成為基本生產(chǎn)單位的農(nóng)業(yè)改革,在企業(yè)管理中引入了物質(zhì)激勵(lì)的企業(yè)改革,各種價(jià)格

3、改革、技術(shù)引進(jìn)、面向國際貿(mào)易和外國投資的市場開放以及非國有部門的興起等等。在眾多的改革措施中,一個(gè)重要的但卻沒有被充分研究的方面就是始于80年代初的財(cái)政改革。本文主要在于探討財(cái)政分權(quán)是否對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的增長有著積極的作用。從廣義上講,中國的財(cái)政分權(quán)與世界其它地方的財(cái)政分權(quán)沒有差別,都指中央政府將財(cái)政控制下放給地方政府。在那些財(cái)政分權(quán)的擁護(hù)者眼中,財(cái)政權(quán)力和責(zé)任向各級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移有助于提高經(jīng)濟(jì)效率,因?yàn)楹椭醒胝啾?,各?jí)地方政府在資源配置上具有信息優(yōu)勢(shì)(Oates,1972)。效率改善的觀點(diǎn)為許多學(xué)者所接受,例如Bahl和Linn

4、(1992)Bird(1993).換言之,地方政府可以更好地提供各種公共物品的服務(wù)以滿足本地需要。而且,當(dāng)?shù)胤秸墓賳T承擔(dān)起提供公共物品服務(wù)的責(zé)任時(shí),他們也就處于當(dāng)?shù)鼐用窀鼑?yán)密的監(jiān)督之下,從而也更有動(dòng)力去行使他們的財(cái)政職能以為公眾謀求最大利益(見Shah和Qureshi,1994)。另外,中國的地方政府控制著大量的地方企業(yè)。財(cái)政分權(quán)可能硬化了地方企業(yè)(localenterprises)的預(yù)算約束(Qian和Roland,1996),從而可能提高了地方企業(yè)的效率,并導(dǎo)致了高速的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。財(cái)政分權(quán)也可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長帶來動(dòng)

5、態(tài)效益。有關(guān)內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)增長的最新文獻(xiàn)指出制度安排會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長,見Barro(1990)kin和Rebelo(1990),以及Jorgenson和Tun(1990)。可以預(yù)計(jì)財(cái)政制度從集權(quán)向分權(quán)的轉(zhuǎn)變,能提高經(jīng)濟(jì)的長期增長率(Oates1993;Liu,1997)。有些人對(duì)財(cái)政分權(quán)使效率提高的說法提出了質(zhì)疑。首先,他們認(rèn)為地方政府可能實(shí)際上并沒有明顯的信息優(yōu)勢(shì)。中央政府可以向地方派遣對(duì)當(dāng)?shù)仄脫碛凶銐蛐畔⒌墓賳T,因而即使在集中的財(cái)政制度下,他們也可以在資源配置過程中發(fā)揮作用。其次,中央政府的決策也可以有中央以下級(jí)別的官員的參與;

6、第三,在大多數(shù)發(fā)展中國家,地方政府的官員都不是依靠民主選舉產(chǎn)生,因此他們是否會(huì)更好地去熟悉各種情況是值得懷疑的;即使他們對(duì)情況十分了解,他們也未必有足夠的激勵(lì)去依此行事。顯然,無法僅從理論上去斷定財(cái)政分權(quán)是否會(huì)導(dǎo)致效率的提高,必須經(jīng)過嚴(yán)格的實(shí)證檢驗(yàn)才能下結(jié)論。有些人從對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的控制和各級(jí)政府的貪污等問題的考慮而對(duì)財(cái)政分權(quán)抱有謹(jǐn)慎態(tài)度。Puod’homme(1995)對(duì)此有詳盡的論述。而且,由于中國的地方政府一般都直接擁有絕大多數(shù)當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè),所以他們可能會(huì)設(shè)置各種貿(mào)易壁壘以保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè),從而造成市場的分割和尋租行為,導(dǎo)致效率的損

7、失。在整個(gè)80年代,中國的財(cái)政制度經(jīng)歷了許多重要的變化,從一種單一的由中央政府完全控制收入集中的預(yù)算分配的制度變?yōu)橐环N相對(duì)分權(quán)化的制度安排。中央政府和地方政府各自擁有自己的財(cái)政收入。在這種制度安排下,大部分省一級(jí)的政府須將本省的一部分財(cái)政收入上繳中央。有一些省份的財(cái)政支出超過了其財(cái)政收入,中央政府可能會(huì)向這些省份提供一些財(cái)政補(bǔ)貼,一個(gè)省內(nèi)部的各級(jí)政府間也存在著類似的財(cái)政安排。19理解財(cái)政改革在迄今為止的經(jīng)濟(jì)增長過程中所起的作用對(duì)于中國未來的改革頗為重要。如果正如擁護(hù)者所言,財(cái)政制度的變化有益于經(jīng)濟(jì)增長,那么今后的改革就應(yīng)致力于進(jìn)

8、一步鞏固分權(quán)化改革的成果并使之制度化。相反,若財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長并沒有起到什么作用,中國就應(yīng)該實(shí)行更為集中的財(cái)政制度,或者是在其它領(lǐng)域里進(jìn)行相應(yīng)的改革,以使分權(quán)化的財(cái)政制度的好處能夠完全發(fā)揮出來。本研究的意義不僅僅是對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行評(píng)價(jià)。世界銀行和其它國際組

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