論行政管束制度的再構(gòu)建

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1、論行政管束制度的再構(gòu)建　　內(nèi)容提要本文從當(dāng)前警務(wù)實(shí)踐發(fā)展之需要出發(fā)，認(rèn)真梳理行政管束具體運(yùn)用的情境條件，思考管束對(duì)象、程序和救濟(jì)等制度再構(gòu)建問(wèn)題，以供將來(lái)立法和制度建設(shè)參考。這是余凌云博士主持的北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十五”規(guī)劃項(xiàng)目的階段性成果?！　￡P(guān)鍵詞行政管束對(duì)象程序救濟(jì)　　作者簡(jiǎn)介余凌云，中國(guó)人民公安大學(xué)法律系副教授，法學(xué)博士　　一、引言　　近年來(lái)，隨著警務(wù)機(jī)制的不斷改革，特別是新形勢(shì)下對(duì)警務(wù)工作提出了更高的要求，各地公安機(jī)關(guān)在行政管束方面的實(shí)踐實(shí)際上早就已經(jīng)突破了現(xiàn)有法律當(dāng)中對(duì)行政管束對(duì)象的寥寥幾條規(guī)定，表現(xiàn)出了勇于創(chuàng)新、敢于實(shí)踐的勃勃生機(jī)。比如，方興未艾的11

2、0報(bào)警服務(wù)和創(chuàng)建人民群眾滿意活動(dòng)，要求警察在發(fā)現(xiàn)或者接到群眾移送的迷失的老年性癡呆患者、離家出走的少年兒童，要進(jìn)行保護(hù)性管束，妥善處置，不能棄之不管；[1]又比如，在當(dāng)前與法輪功的斗爭(zhēng)中，對(duì)那些外地到天安門廣場(chǎng)滋擾生事的法輪功癡迷者，要進(jìn)行制止性管束，直至遣送來(lái)源地為止；再比如，對(duì)因失戀、工作挫折等打擊一時(shí)想不開(kāi)、意圖自殺的人也要進(jìn)行管束，等等。上述種種事例構(gòu)成了多姿多彩、生動(dòng)活潑的行政管束實(shí)踐?！　∵@樣的實(shí)踐的確一方面反映了不斷發(fā)展的社會(huì)需要，而且，也不能否認(rèn)，的確產(chǎn)生了一些良好的社會(huì)效益，對(duì)于密切警民關(guān)系，樹(shù)立警察隊(duì)伍形象，發(fā)揮了積極的作用。但是，另一方面，也帶

3、來(lái)了很多的法律問(wèn)題和爭(zhēng)議，迫切亟待理論和立法的回應(yīng)。比如說(shuō)，假如離家出走的青少年強(qiáng)烈要求警察讓他走，不要管他，那么警察能不能將其強(qiáng)制約束在派出所內(nèi)？憑什么強(qiáng)制約束？《預(yù)防未成年人犯罪法》第16條第2款和第20條第2款只是規(guī)定，對(duì)于“未成年人擅自出外夜不歸宿的”、“離家出走的”，可以“向公安機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助”，這里的“幫助”極其含混，是指發(fā)現(xiàn)線索、提供信息，還是包括了強(qiáng)制約束？　　要知道，行政管束畢竟是以限制人身自由（righttopersonalfreedom，righttolibertyandsecurityofperson）為處分對(duì)象的。憲法和人權(quán)理論告訴我們，人身

4、自由作為一種基本權(quán)利，甚至是構(gòu)成其他基本權(quán)利行使基礎(chǔ)的最基本的權(quán)利，從其本身的目的和性質(zhì)上講，當(dāng)然與其他所有的基本權(quán)利一樣，具有要求國(guó)家消極不干預(yù)的防御權(quán)（defensiveright），和要求國(guó)家積極制止他人侵犯的請(qǐng)求權(quán)。[2]因此，在法治和依法行政的理念之下，即便我們因?yàn)樯鐣?huì)利益和公共利益的需要可以對(duì)上述基本權(quán)利進(jìn)行某種限制，比如，為了維護(hù)正常的社會(huì)治安秩序和公共安全，為了維護(hù)他人的人身安全以及被管束者自身的安全，我們可以對(duì)特定人群進(jìn)行行政管束，但是，必須要有法律上的依據(jù)，而且還必須是符合《立法法》第8、9條規(guī)定的法律保留要求的法依據(jù)。然而，上述公安機(jī)關(guān)實(shí)踐的法

5、律依據(jù)何在呢？　　的確，人民警察法有一些與此有關(guān)的概括權(quán)力規(guī)定，即該法第6條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：（一）預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；（二）維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為；（三）維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；…”，第8條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、依法予以拘留或者采取法律規(guī)定的其他措施”。那么，能不能把這些概括規(guī)定作為上述實(shí)踐的依據(jù)呢？恐怕不能。因?yàn)?，先不說(shuō)概括性授權(quán)能不能直接引用來(lái)發(fā)動(dòng)即時(shí)強(qiáng)制，這在警察法理論上仍然存在爭(zhēng)議，多數(shù)學(xué)者仍然傾向于認(rèn)為，涉

6、及到對(duì)基本權(quán)利的限制問(wèn)題，顯然缺少具體適用條件和程序的概括性條款原則上是不能直接引用和實(shí)施的。單就其內(nèi)容來(lái)講，尤其是第8條規(guī)定的職權(quán)也無(wú)法涵蓋上述已有的實(shí)踐?！　∪绻覀?nèi)鄙俸戏ǖ囊罁?jù)，那么，在一個(gè)講究憲政秩序和重視法治的社會(huì)中，我們根本就無(wú)法用“這些（措施）都是為了當(dāng)事人好”來(lái)搪塞，我們不能“用好心做壞事”，因?yàn)椤傲夹浴边`法仍然是違法，就像腫瘤一樣，不管是良性的、還是惡性的，都總歸是腫瘤。因此，我們別無(wú)選擇，只能是考慮對(duì)行政管束進(jìn)行法律制度的再構(gòu)建，這也是實(shí)踐對(duì)我們提出的要求。另一方面，也是保障基本權(quán)利真正落到實(shí)處的要求。因?yàn)?，憲法和人?quán)理論告訴我們，基本權(quán)利能否

7、最終真正獲得實(shí)現(xiàn)，很大程度上有賴于國(guó)家提供上述權(quán)利賴以運(yùn)行的某種組織和程序制度。因此，從國(guó)家負(fù)有法律制度構(gòu)建義務(wù)上講，基本權(quán)利就具有了組織和程序保障（organizationalorproceduralsafeguards）的意義。[3]對(duì)于國(guó)家來(lái)講，也就有了尊重基本權(quán)利，以及在反映上述基本自由的客觀秩序之中活動(dòng)的義務(wù)。因此，也就有必要去積極完善行政管束的條件、程序與救濟(jì)等制度，去構(gòu)建警察權(quán)力運(yùn)行的適當(dāng)結(jié)構(gòu)和“軌道”?！　≡诒疚闹?，我將首先探討行政管束的法律屬性和功能，這有助于我們理解和把握行政管束的基本特征，梳理行政管束具體運(yùn)用的情境條件。然后，我將分別探討管